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贾根良 兰无双:现代货币理论的财政赤字观

贾根良 兰无双 · 2019-08-03 · 来源:贾根良经济学
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我国应该摆脱紧盯财政账户的“理财”目标,将财政收支仅仅作为工具紧盯上述公共目的,让财政账户根据公共目的的需要和经济目标变动,形成新的功能财政政策,确立符合现代经济特征和国家利益的财政赤字观。

  原题《现代货币理论的财政赤字观与西方主流经济学的谬误》,发表于《教学与研究》 2019年第3期。

  [关键词]:现代货币理论;财政赤字观;功能财政;西方主流经济学;宏观经济学

  [摘要]:金融危机以来各国的财政刺激带来了巨大的政府赤字和债务规模,当前西方国家的政治精英和主流宏观经济学对于财政赤字的反对浪潮依赖于存在严重缺陷的经济理论和保守主义的意识形态。本文以公共财政的货币原理重新审视了西方主流宏观经济学有关政府财政赤字的一些关键性理论观点,对其有关政府预算约束、赤字开支的挤出效应以及债务货币化的通胀效应等谬误进行了反驳,认为主权货币制度之下的主权政府不存在预算约束问题,政府赤字开支挤入了私人投资并且与通货膨胀没有必然联系,政府赤字开支有利于提升国民收入并降低对于国外经济的依附。我国应该坚决拒绝新自由主义的政策药方,并按照政府的公共目的确立符合现代经济特征和国家利益的财政赤字观。

  [基金项目]国家社会科学基金重大项目:“外国经济思想史学科建设的重大基础理论研究”(14ZDB122)

  本次肇始于美国次贷危机的全球金融危机造成了世界经济的严重衰退,面对迅速的经济下滑和陡然上升的失业,各国纷纷出台了大规模的财政刺激计划。然而,伴随着经济下滑的自动稳定器效应和财政刺激的推进,各国的财政赤字和政府债务迅速累积,致使西方主流经济学家和保守派的政治精英们鼓吹财政赤字和政府债务造成了财政拖累,即便是在经济尚未复苏的情况下,他们也要求政府削减赤字,并在中期逐步转向盈余。这种政策被称作紧缩,近几年来对发达国家的经济政策产生了重大影响,危害很大。显然,如何认识政府的财政赤字已经成为当前正确认识财政政策以及政府重要作用的关键。

  一、引言

  过去几十年,华盛顿共识在宏观经济政策方面强调要在中期减少结构性赤字和公共部门债务并追求低通胀[1],并且随着新自由主义的全球性影响,主要的政府间国际组织一直在宣传一种追求贸易盈余和政府盈余的经济哲学,这种观念统治着西方国家的政策制定和国际组织对于发展中国家开出的政策药方。富裕国家的财政部长们经常拒绝最为必要的开支,他们告诉人们“国家没有钱了”并且处于和路易十六1同样的紧迫情形中。[2]20世纪九十年代,华盛顿共识对拉美的改革造成了灾难性的影响,在华盛顿共识的十项改革中,第一条就是以紧缩为核心的财政纪律。

  然而,随着肇始于美国次贷危机的全球金融危机(GFC)迅速转变为笼罩全球的实体经济危机、商业和消费者信心的下滑以及国际市场的萎缩,自由裁定的财政刺激手段开始得到了支持。2008年,主要的政府间国际组织,比如OECD和IMF,纷纷支持自由裁定的财政刺激手段,并且从2008年到2010年,包括美国、英国、日本、澳大利亚、欧元区国家以及中国在内的世界各国都启用了财政刺激手段。[3]

  但是,随着财政刺激的推进,以及经济衰退中政府税收的下滑和支出的自动增加,这些国家都累积了大规模的财政赤字和政府债务。在欧债危机爆发的背景下,西方国家的保守派开始要求迅速退出财政刺激,推行财政整顿(fiscalconsolidation)并消除赤字。2010年,包括OECD、IMF和世界银行在内的政府间国际组织重申了短期财政整顿对于财政可持续性的必要性,并且他们的观点得到了所谓的扩张性财政收缩理论(expansionary fiscalcontractions theory)2的支持。[4]多个国家的财政部表示了对于公共财政状况的担心,并认为公共债务产生了极大的代际负担。[5]赤字鹰派已经在美国和欧洲获得了强大的力量,他们普遍认为应该大量削减赤字,现在有关宏观经济政策的争论都是集中在如何快速地减少赤字上。通过进一步的财政刺激强化复苏的思想已经在主流的政策制定圈子内隐退,并让位于反对赤字的新浪潮。[6]比如,美国在2010年成立了旨在削减赤字的全国财政责任和改革委员会,而在接下来的两年中,美国国会议员们就赤字削减的方案争论不休,共和党议员主张削减支出,而民主党议员则主张提高税收以解决“收入问题”。[7]宏观经济政策回到了对于货币政策的严重依赖上,然而低利率和“量化宽松”的货币政策极大地刺激了投机和冒险行为,加剧了金融风险。

  在这样的背景下,重新讨论如何看待财政赤字的问题至关重要,这一问题的两个关键方面是政府赤字开支的“融资”问题和财政赤字的效应,我们下文首先讨论主权政府如何“融资”的问题,然后说明政府赤字开支的效应,最后阐明如何正确地看待财政赤字。在这一讨论过程中,我们对西方主流经济学在相关问题的认识上所存在的谬误进行批驳。

  二、主权政府如何“融资”?

  当前西方主流经济政策制定圈子以及学界关于财政赤字的一个核心问题是财政可持续性问题,并且这一“问题”在财政不平衡、财政整顿、政府债务负担以及代际负担等种种花言巧语中被无限地夸大了。然而,探讨财政可持续性问题的一个基础是政府预算约束,而政府预算约束又必须从政府的“融资”方式来认识,因此,我们首先说明主权政府如何“融资”的问题。

  主流宏观经济学家一般遵守新财政正统(New Fiscal Orthodoxy)的两个假定:第一,不断增加的政府盈余是持续增长的基础,是精明和谨慎管理经济的证据;3第二,盈余为国家提供了足够多的货币,从而可以满足长期社会均衡所需要的资金。财政盈余已经成为了有责任或者谨慎的社会的“金蛋鹅”。新财政正统是发端于20世纪60年代末有关二战后宏观经济政策的财政反革命的最终实现,财政反革命经过了两个阶段:第一阶段以平衡预算为目标,并执行顺周期的财政政策,以压制自动稳定器的影响;第二阶段是从20世纪90年代中期开始,目前的宏观经济政策以提升盈余为目标,而不论经济状态如何。根据流行的意识形态,提高盈余被认为是资金困难的国家的唯一资金来源。[8]

  根植于这一主流意识中的一个关键原理是预算约束假设,该原理认为对于任何经济单位来说,有三种资金来源可以为其开支融资:通过将商品、劳务销售给他人等赚取收入来获得货币;通过向其他单位销售债务来借入储蓄;开支超过收入和借款的部分也可以通过银行贷款来融资。政府一旦被整合到这一框架,就会被预算约束原理所束缚,政府开支总是通过税收和销售债券来提供所需要的货币量,金融资源必须先于开支存在并且它们的数量在逻辑上独立于当前的开支,从而,这一原理的一个内在含义是金融资源必须先于主权政府的开支而存在,主权政府是货币的使用者而不是发行者。我们在下文将说明事实恰好与之相反。

  尽管主流宏观经济学家们在反对政府赤字开支上保持着高度的一致,然而他们在如何看待政府赤字开支能力的态度上却是混乱的。

  一方面,他们认为政府像家庭一样面临预算约束,并且不加区别地对家庭、企业、地方政府和主权政府提出同样的政策观点。例如,比特(Buiter, 2004)就认为,国家像一个家庭一样在同样的原则下运行:“国家违约(不违约)的定义在原则上与那些任何其他经济单位违约(不违约)没有什么不同……征税和发行货币的能力让国家成为了一个不寻常的借入者,但是…它受制于和私人部门借入者所感受到的相同的痛苦和快乐。”[9]这一观点很显然是将国家拟人化了,这种修辞恰好建立在对国家和家庭这两个不同社会主体进行歪曲和混同的基础上。又比如,戈莱卡和斯迈特斯(Gokhale & Smetters, 2003)将美国财政部发行债券的能力比作加州政府面临的麻烦,并指出:“除非快速地采取行动来改革美国主要的福利项目,否则,华盛顿将不得不应对当前加州所面临的同样的危机……如果没有得到解决,这种情形就会造成美国国债收益率迅速上升,肆虐国民经济。”[10]但另一方面,主流宏观经济学家们又认为政府能够通过创造货币来进行开支,其方式是央行通过购买国债来实现债务货币化,4然而,他们却在对于反通胀的极度渴望中从理论上禁止了这一做法。这种禁止是可以理解的,因为主流思维仍然受到货币数量增加会引起物价水平上升这种货币数量论教条的束缚。

  相反地,现代货币理论(MMT)拒绝认为税收和债券销售为政府的开支融资。根据现代货币理论,上述主流宏观经济学的观点完全误解了政府支出、税收、赤字和债券的本质。[11]除了一些采取固定汇率、货币局或者像欧元区这样的国家,现代国家都在一个发行不兑现货币的主权货币制度下运行,主权货币政府不存在任何预算约束,并且能够支付得起任何以本国货币计价的商品和服务。

  主权政府不需要税收来为政府的开支融资,并且从技术上来说税收也无法为政府开支融资。在现代货币理论的提倡者看来,税收的作用在于驱动人们对于货币的需求。主权政府设定本国的记账单位,并通过强制性地规定一个以本国记账单位货币缴纳税收的义务,来保证人们对于该货币的需求。一旦政府从实物税转变为货币税,并发行一个不兑现的货币,政府的开支就向私人部门注入了净金融资产。从逻辑上来说,政府必须先开支,然后才能征税,政府无法在不提供金融资产的情况下,通过税收从私人部门收回这种政府创造的金融资产,因而,政府必须从一开始就处于赤字的状态。政府的税收驱动着人们对于货币的需求,并且保持了这种金融资产的价值。

  从操作上来说,政府支出是通过开出以央行为付款人的支票来完成的,央行绝不会拒付政府的支票。政府向私人单位(向政府销售商品和服务的单位或者获得转移支付的单位)开出支票,私人单位将支票存入银行,在清算之后,私人单位的存款账户和银行系统的账户被贷记,这一过程独立于任何先前的收入(包括税收和销售债券所得),政府当前开支多少并不会削弱它未来在财政上进一步开支的能力。政府在开支前必须在其账户上有一个正的余额,这一规定对于很多人来说具有误导性,因为事后来看,好像政府开支的资金确实来自这一账户,从而是税收为政府的开支提供了资金,但是,事前来看,政府的开支独立于税收过程并且不依赖于先前的收入。当然,这并不是说政府可以随意开支而不面临任何限制,政府的开支受到实物资源、通货膨胀目标、政治以及自我施加的约束等多方面的限制,但是这些限制并不是内在于主权货币制度的,并且一些自我施加的约束如禁止透支和债务上限都是可以废除的,这里说明的仅仅是主权货币政府不会真正面临资金上的预算约束。

  政府的开支和税收过程可以被更好地视为一种货币性金融资产的创造和毁灭过程。政府的税收并不涉及实物向公共部门的流动,政府创造的金融资产是它自身的债务,税收仅仅是消除了这种债务,从而税收收入不可能构成一种储蓄(作为从收入中扣除消费后的余量),主权政府“储蓄”自己的货币的观念是荒谬的。[12]税收“收入”可以被更好地视为政府通过税收毁灭自身债务的一个“记录”。相反,政府开支伴随着实物资源(商品和服务)向公共部门的流动,同时为私人部门创造了金融资产。因此,政府的税收和开支完全是两个过程,通常人们所说的政府税收收入是政府毁灭自身债务,从而减少私人部门净金融资产的记录。从而,流向财政部账户的税收收入毁灭并减少了基础货币,而从财政部账户流出的每一笔开支都相应地创造并增加了基础货币。因此,政府的每一笔开支都是通过创造货币来进行的。

  如果税收无法为政府开支融资,政府为什么还要发行债券呢?贝尔(Bell, 2000)通过对于美国财政部和央行之间操作的细节研究发现,政府债券销售实际上是利率保持机制的一部分。[13]政府的开支和税收会影响商业银行持有的准备金,从而影响银行间拆借市场上对于准备金的供给和需求,如果政府赤字开支过多,可能会造成整个银行系统的准备金过剩,从而倾向于压低利率,使得银行间拆借利率偏离央行设定的目标利率,而如果政府税收收入大于其开支,将会吸收整个银行系统持有的准备金,造成银行系统准备金不足,从而倾向于抬高利率,使得银行间拆借利率偏离央行设定的目标利率。政府在赤字开支之前需要与央行合作,预估开支对于银行间拆借利率的影响,并事前进行债券销售,以吸收银行系统中有可能随着赤字开支累积的过多准备金,如果事前的债券销售未能抵消赤字开支对于压低利率的影响,央行将会在事后进行公开市场操作以吸收多余的准备金。

  对于商业银行来说,政府债券是相对于准备金而言有更高收益的金融资产,政府和央行通过提供债券形成一个套利机制从而将利率稳定在目标水平上。因而,主权政府不需要发行债券来为自己的开支融资,政府债券的作用在于为央行提供一个稳定目标利率的手段,因此它可以更好地被视为一种利率保持机制,而不是融资方式。试想,如果整个国家的利率被固定在同一个水平,不存在利率的波动,也不存在针对利率的套利行为,或者中央银行决定不设置利率目标并对利率的波动放任自流,那么政府就会失去发行国债来提供公开市场操作工具的必要性。此外,在当前的制度环境中,主权政府的债券销售还是货币发行机制的一部分,在封闭经济的条件下,主权国家的货币供应量是由主权政府的整个未尝债务设定的,[14]央行只有通过购买政府发行的债券才能够发行货币,如果中央政府的债券被拒绝或供给不足,央行将无法通过购买任何国内金融资产来发行货币。5

  因此,主权政府通过创造货币进行开支,不需要税收和债券销售为其开支融资,税收的作用在于驱动货币、毁灭货币并保持货币的价值,债券主要作为一个利率保持机制和货币发行机制被引入,从而,与家庭、企业或者地方政府不同,主权政府不存在预算约束和所谓的“融资”问题。

  三、政府赤字开支的效应

  政府赤字开支的影响比较广泛,我们在这里将注意力集中在政府赤字开支对利率、所谓的“挤出”效应、通货膨胀以及国民收入效应等宏观经济问题上。主流宏观经济学家们普遍认为政府赤字开支降低了国民储蓄,抬高了利率,挤出了私人投资,并认为债务货币化将导致通货膨胀甚至恶性通货膨胀。然而,事实完全不是主流宏观经济理论所声称的那样,现代货币理论对此提供了一种替代性的观点。

  主流宏观经济学对财政赤字的认识建立在新古典可贷资金理论的基础上,新古典可贷资金理论实际上是古典实物利率理论非常表面性的货币化表达。在可贷资金理论模型中,资金供给源于国内储蓄和出口,资金需求来自于投资、政府支出和进口。[15]根据这一理论,政府赤字开支增加了对于资金的需求,在储蓄和出口不变的情况下,必然抬高利率并挤出私人投资。这反映在IS-LM模型中,该模型认为财政扩张将会导致利率升高造成“挤出”,然而这一模型依赖于一个强的利率内生性和货币外生性假定,外生地控制货币供应量的责任被严格地赋予了货币政策。

  但是,在内生货币的环境下,央行设定利率,这种形式的“挤出”将会来自于央行的行为,也就是说,如果央行通过提高利率来应对财政扩张,就可能会有某种形式的挤出。[16]此外,“挤出”原理是预算约束假设的一个必然推论,赤字对预算约束下先于开支存在的金融资源所设定的可贷资金产生了一个额外的需求,均衡将通过私人部门对于资金需求的一个下降(更低的投资)来调整,并且,在一个给定的收入水平上,均衡也会通过消费的下降从而更高的储蓄倾向调整,结果是私人部门总需求的减少抵消了政府开支增加的总需求。[17]

  然而,由于事实上并不存在一个可以限制私人部门获得贷款的储蓄“池”,政府赤字开支无法挤占私人投资和消费所需要的储蓄,私人投资和消费融资所需的贷款创造内生地发生且不需要先前的储蓄,并且贷款创造不会被法定准备金所约束。[18]此外,卡莱茨基很早之前就已经指出,预算赤字具有类似于出口盈余的作用,它允许利润增加到私人投资和资本家的消费决定的水平之上,并且在一定的意义上可以被视为一个人为的出口盈余。[19]从而,如果上述主流可贷资金理论观点认为出口是资金的一个供给来源,那就不应该认为财政赤字挤出了私人部门可获得的资金。

  主流宏观经济理论倾向于认为政府赤字开支有加速通货膨胀的风险,位于这一认识核心的政府预算约束(GBC)采取了如下方式:

  G+ iBNon-Govt =T+DBNon-Govt +DM(1)

  上述方程左边代表政府开支,右边代表政府收入,其中G是政府的经常性开支,iBNon-Govt是政府对非政府部门的利息支付,T代表税收收入,DBNon-Govt代表政府向私人部门销售债券获得的收入,DM代表由“债务货币化”新增加的货币供应,这一部分也可以表示为DBGovt,即央行购买的政府债券。正统经济学关于GBC的核心观点是通过债务货币化(DM)“融资”的赤字(G +iBNon-Govt>T)比通过向私人部门销售债券(DBNon-Govt)“融资”的情形具有更显著的通胀性。比如,奥尔巴克(Auerbach et al., 2003)指出,如果收入不足以匹配开支,政府就必须通过创造货币或者借贷来弥补不足,持续地依赖于创造货币来为赤字融资会导致不断上升的通胀,[20]而弗格森和科特利科夫(Ferguson and Kotlikoff, 2003)也指出,创造货币是政府在无法通过当前税收或者新的债券销售获得收入时的最后选择,这导致了通胀,并且潜在地会导致超级通胀。[21]然而,欧洲央行副主席康斯坦西奥(Constancio, 2011)明确指出:“央行准备金由商业银行持有,它们不是非金融部门持有的货币的一部分,因此它们本身不是一个流动性通胀类型。并没有一个可以将央行创造的货币和通胀联系起来的可接受的理论。”[22]此外,本轮金融危机以来美联储大规模的购买政府债券也没有导致一个明显的通胀,20世纪90年代以来日本政府的大规模财政赤字和债务货币化同样没有形成一个明显的通胀,事实上日本一直保持着一个非常低的通胀率。这些事实证伪了主流宏观经济学家秉持的政府赤字以及债务货币化会造成通胀的理论观点。

  现代货币理论的提倡者对政府赤字开支的效应提出了完全不同的观点。根据戈德利(Godley, 1999)[23]发展的部门余额分析方法:

  政府部门余额+私人部门余额+国外部门余额=0(2)

  在一个封闭经济中,如果假设上述国外部门余额为0,私人部门的余额6就等于负的政府部门余额,因此,私人部门的净金融资产由主权政府的整个未尝债务设定。对于私人部门来说,政府赎回国债只是以一种金融资产即基础货币(类似于私人部门在主权政府持有的活期存款形式)替代了另一种金融资产即国债(类似于私人部门在主权政府持有的定期存款形式),7整个金融资产的数量却没有发生改变。而政府盈余减少了私人部门的净金融资产,政府赤字增加了私人部门的净金融资产,私人部门持有的净金融资产总量发生了改变。由此可见,债务货币化这一术语具有极大的误导性,央行购买政府债券的行为仅仅是以这种“活期存款形式”替换了“定期存款形式”,私人部门的净金融资产根本就没有变动,而政府的赤字开支才是私人部门净金融资产的来源,毫无疑问,认为债务货币化是通胀性的就像是认为商业银行帮助客户把定期存款转变为活期存款这一行为也是通胀性的一样,明显是荒谬的。

  政府的赤字开支增加了商业银行系统的准备金,准备金的系统性增加使得商业银行无法在银行系统内部摆脱过多的准备金,从而会引起银行间拆借利率下降,[24]如果财政部和央行不通过出售国债或者使用其他利率工具来抵消这一准备金效应,银行间拆借利率就会不断下降并接近于0,8这将偏离央行设定的目标利率。因而,如果私人投资对利率敏感的话,政府赤字开支将会通过准备金效应压低利率并“挤入”私人投资。我们可以通过一个简化的央行资产负债表来分析政府赤字开支的这种影响,如表1所示。

  表1  一个简化的央行资产负债表

资产

负债和净财富

A1中国国债            

A2国外金融资产

A3其他资产

L1获得国内资金的银行和其他私人部门持有的负债

L2财政部持有的负债

L3获得国外资金的银行和其他私人部门持有的负债

L4其他持有的负债和净财富

  L1+L3接近于基础货币9,L2是财政部账户,鉴于一个资产负债表必须平衡,我们有:

  L1+L3ºA1+A2+A3-L2-L4(3)

  假定财政部的收支并不直接影响获得国外资金的银行和其他私人部门持有的央行负债(即L3),财政部赤字开支时L2下降,非出口国内私人部门的银行存款账户上升,同时银行持有的准备金上升(L1上升)。当财政部获得盈余时(L2上升),非出口国内私人部门的银行存款账户下降,同时银行持有的准备金下降(L1下降)。如果财政部开支超过税收(也就是说存在着赤字),L1就有一个净增加,从而系统性地增加了准备金,这倾向于压低利率并挤入私人部门的投资,如果财政部的开支被导向生产领域,将会意味着更大规模的投资。此外,政府持续的赤字开支将会伴随着国债的发行,同时央行持有的国债份额也会相应提高,这意味着表1中央行的资产负债表会有一个扩张过程并同时有一个结构上的变化,即A1和L1都会增加,如果假定A1= L1,我们有:

  = (4)

  A1和L1的上升意味着来自主权政府的资金供给比重提升,同时来自国外部门的资金供给份额相对下降,国内私人部门和银行从政府获得的资金的相对比重增加,从而政府赤字开支在通过准备金效应压低利率挤入国内私人部门投资的同时,还提升了本国内部融资的相对比重,降低了从国外融资的相对比重,经济走向一个内向型和内需驱动型状态。这里值得注意的是,我们在前文中曾指出,政府债券是利率保持机制和货币发行机制的一部分,但是在开放经济的条件下,对于一个有着财政盈余和大量外部融资来源的经济体来说,一些类似于国债功能的工具,比如央票,却不具备货币发行机制的功能,有些学者[25]把中国的央票等同于国债,这是误导性的,因为它仅仅是利率保持机制的一部分,这种情况下的货币发行机制转变为了通过获得国外金融资产来发行。

  此外,根据国民收入核算恒等式:

  工资+利息+地租+利润+税收=消费+投资+政府开支+净出口(4)

  更多的依赖于外部资金的提供意味着国民收入中将会有很大一部分以利息、利润甚至地租的形式被来自国外的债权获取,一国可能会陷入出口导向、低工资和资源与环境消耗型的经济,并且依赖于外部资金融资必然要求净出口在中长期持续大于零,也就是说要不断地累积贸易盈余,以偿还融资成本。10在这种情况下,尽管一个国家可能有比较高的国内生产总值(GDP),但却只有相对较小的国民收入(GNP),也就是说单位GDP对应着较小的GNP,这意味着一个明显的依附型经济。11

  就通货膨胀而言,在社会资源未被充分使用并且存在失业的情况下,政府的赤字开支并不必然导致通胀,政府赤字开支对于通胀的影响在很大程度上取决于私人部门对于储蓄和消费的决策,这已经被金融危机以来的事实和日本过去二十多年的历史所证明,私人部门储蓄倾向的提高将释放出巨大的通缩压力,更多的储蓄意味着更少的消费,更少的消费意味着更少的总需求。此外,通胀也极大地依赖于市场定价权力和关于分配的政治斗争,随着资本集聚和集中,无论政府是否进行财政扩张,私人部门的垄断都很有可能不会通过降价来应对需求的下降,从而造成通胀、低水平投资和高失业率并存的局面。因此,政府赤字和货币创造对于通胀来说既不充分也不必要。

  从而,主权政府的赤字开支通过准备金效应压低了利率,挤入了私人投资,在开放经济的条件下提升了内部融资的比重,在更高的经济活动水平上提升了国民收入,并且和通胀并无必然联系。

  四、如何正确认识财政赤字问题

  本文的分析已经表明,主权政府不会面临一个“融资”问题,这使得对于财政赤字的认识只能根据政府的公共目的和政府赤字开支的社会经济效应来看待,主权政府不存在预算约束的事实意味着政府的财政收支只可能是功能性的,政府税收毁灭了私人部门净金融资产,发行债券替代了私人部门净金融资产的形式,而政府开支则向私人部门注入了净金融资产。健全财政只代表着一种特定的政治哲学而不是一种经济理论,主权政府无需处理“理财”问题,它所要应对的是政府的公共目的,就这一目的而言,政府需要通过财政开支保障基本的公共服务、合理的收入分配、基础设施建设、充分就业、稳定的物价水平以及促进科学和教育事业的发展;通过财政力量配合产业政策推动经济的转型升级、推动创新驱动和内需驱动型经济的发展;稳定经济和金融系统并服务于国家发展战略。

  首先,主流宏观经济理论作为当前反对财政政策和财政赤字的浪潮的理论基础,存在重大缺陷,误导了各国的宏观经济政策制定。在我们看来,主流宏观经济学对于政府赤字的反对依赖于政府预算约束、可贷资金理论、货币乘数理论和货币数量论,但是这几个理论没一个可以站得住脚。第一,主权政府不会面临一个预算约束,这已经由现代货币理论所说明;第二,可贷资金理论是预算约束理论的一个必然推论,它依赖于一个来自私人部门储蓄和国外资金来源的可贷资金的“池子”;第三,货币乘数论已经被现代货币理论和最近来自英格兰银行的报告[26]拒绝,政府债务的货币化并不会被自动地“乘”到广义货币中;第四,货币数量论所声称的货币供给增加和物价上升之间的关系不仅遭到了日本过去几十年通胀水平的拒绝,甚至早在古典时期,它就已经遭到了斯密的拒绝,然而主流宏观经济学并没有积极地吸收斯密的这一理论观点。这几个理论和储蓄自动转化为投资的观点共同构成了当前主流宏观经济学的内核,其错误观点捆绑在一起形成了更为错误的宏观经济理论和政策建议,极大地误导了各国的宏观经济政策制定。

  其次,主流宏观经济学对政府债务货币化的反对在理论上剥夺了主权国家的铸币税。主流宏观经济学依靠政府预算约束理论,在反通胀的名义下从理论上禁止了政府债务货币化的选择,掩盖了政府赤字开支获得铸币税的能力,再辅之以追求贸易盈余和政府盈余的政策药方,实际上为美元霸权的保持和扩张在意识形态上铺平了道路,落入这套理论和政策追求陷阱的国家最终会在不知不觉间将其铸币税拱手让人。根据上文的分析,一个主权国家从计划经济或者自然经济转变到一个货币生产型经济中只有两种路径,一种是来自于主权政府的赤字开支,这是从主权国家内部向私人部门提供资金的方式,是内部货币化的过程,另一种是来自于国外部门,通过国际借贷、贸易盈余、引入外资和国内企业在国外融资获得资金,这是外部货币化的过程。有意思的是,政府预算约束框架下的主流宏观经济学只认为内部货币化是通胀性的,而外部货币化却不是通胀性的。实际上,通过表1可以看出,从资金的供给上来说,政府的赤字开支仅仅是相对地挤出了外部的资金来源而已,这意味着主权国家铸币税的获得和国内私人部门更多地朝向从主权政府获得资金。

  再次,追求贸易盈余和政府盈余的政策主张形成了糟糕的国际经济秩序,在一定条件下恶化了各国私人部门的可持续性,加剧了全球经济对美国经济的依附。在新自由主义和华盛顿共识的影响下,主要的跨政府国际组织向世界各国开出了追求贸易盈余和政府盈余的政策药方,这得到了主流宏观经济学的支持。由于所有的国家不可能同时运行一个持续的贸易盈余,这意味着如果一些国家有持续的贸易盈余,必然有一些国家将会进入持续的贸易赤字,在当前主要是美国,美国的贸易赤字为其他国家提供了资金,而美国政府是美元资产的垄断供给者,美国持续的贸易赤字客观上要求美国政府必须持续地赤字开支,而其他国家的贸易盈余和财政盈余保持了美元金融资产的价值。并且,全球性地鼓励出口导向型经济并追求贸易盈余会使得各国采取相互针对的策略,造成一赢多输的国际经济秩序,甚至美国自身最终也会付出代价。根据部门余额恒等式,财政盈余和贸易盈余仅仅是以本国私人部门和国外部门的赤字代替了本国政府的赤字,假定从主权国家外部获得的资金为0,政府持续的盈余将会带来私人部门持续的赤字,如果私人部门需求持续扩张,势必会引起私人部门负债率的提高,这恶化了私人部门资产负债表并加剧了金融不稳定,最终将是不可持续的。相反,假定政府部门运行一个平衡预算或者盈余,私人部门的盈余将不得不依赖于外部资金的获得,这意味着一个出口导向型的经济和大规模的引进外资、国际借贷以及海外融资,从而堵塞了主权国家内部经济货币化的过程,并严重地限制了内需驱动型经济的发展,容易形成高GDP和低GNP这种糟糕的经济发展道路,这种状况在某种程度上在我国也是存在的。[27]

  最后,主流宏观经济学对现代国家的认识存在着严重谬误。主流宏观经济学持有错误的国家观念,其挤出理论的潜在预设是政府的开支是非生产性的,政府作为一个纯粹的“消费者”出现在经济中,并且所有私人投资都要优先于公共开支,这是极端错误的,因为政府开支的很大一部分不仅可以是生产性的,而且,在主权货币国家,公共开支是所有私人投资的前提,政府在前沿科技中的投入还有助于帮助一国在国际分工中实现持续的动态优势,此外,没有什么理由可以把政府开支视为最糟糕的开支。

  因此,我们认为应该坚决地拒绝主流宏观经济学和新自由主义开出的政策药方,在公共财政的货币理论框架下重新审视我国的宏观经济治理,并根据主权政府的公共目的和赤字开支的社会经济效应来认识财政赤字。从而,我国应该摆脱紧盯财政账户的“理财”目标,将财政收支仅仅作为工具紧盯上述公共目的,让财政账户根据公共目的的需要和经济目标变动,形成新的功能财政政策,确立符合现代经济特征和国家利益的财政赤字观。

  [作者简介]:贾根良,中国人民大学经济学院、中国特色社会主义经济建设协同创新中心,邮政编码:100872,电子邮箱:jgliang97@126.com;兰无双,中国人民大学经济学院,邮政编码:100872,电子邮箱:countyheadlan@163.com。

  1路易十六统治的最后几年陷入了财政困境。

  2该理论认为财政巩固将会以三种方式刺激经济增长:第一,消费会随着更低的未来税收和更高的未来收入的预期而增加,从而压倒财政收缩对于GDP的影响;第二,随着财政收缩,预期利率会下降,从而增加投资,这与主流经济学的可贷资金理论一致;第三,更低的公共部门就业压低了公共部门工资并反过来压低了私人部门工资,从而增加了利润和投资,并且可以预期到劳动市场的效率和竞争性的改善。该理论现在已经受到了广泛的批评。

  3实际上,由于现代税收的基本特征是以流转税为主,也就是说是一种保护所有权的税收系统,这意味着在税率不变的情况下,只有税基扩大,也就是说只有更大的经济流量才会有政府税收从而盈余的增加,政府盈余增加是经济增长的事后结果,并不能作为经济良好运行的原因来看待。

  4注意,主流经济学认为央行的债务货币化行为是创造货币,而没有认为财政部的开支创造了货币,也就是说央行购买国债导致的央行资产负债表的扩张被定性为创造货币,而财政部开支导致的央行负债端的结构性变化没有被视为创造货币。这非常奇怪,因为基础货币供应的定义中并不包含财政部账户的余额,而通过财政部账户进入私人部门账户的余额很显然构成了基础货币的一部分。所以,这种认识如果能够站得住脚,就需要一个前提,即财政部账户余额是基础货币而又不是基础货币,然而,这一前提本身不也是矛盾的吗?

  5尽管央行能够通过一些借贷工具向商业银行提供流动性,但是这并不能向私人部门(商业银行和其他私人部门)提供净金融资产,因为商业银行从央行获得流动性资产的同时,其负债也相应地增加了。从而,在一个封闭经济中,私人部门获得净金融资产的唯一方式是向中央政府销售商品和服务或者获得政府的转移支付,反过来说,中央政府向私人部门注入净金融资产的唯一方式是政府支出,从而私人部门获得净金融资产的可能性将排他性地取决于财政部的行为。

  6尽管私人部门也可以创造金融资产,但是当这些金融资产在通过所有私人部门时,其净值为0,从而私人部门一个正的净金融资产必须来自于本国私人部门之外的部门,在这里具体指的是中央政府,在开放经济的环境下还可以来自国外部门。

  7由于这两种“存款形式”之间的转变会对商业银行持有的准备金和资产负债表造成冲击,主权政府债券规模和期限结构的管理具有重要意义。

  8即利率走廊的下限,在不为准备金余额支付利息的国家,这一下限为0,而在一些为准备金余额支付利息的国家,该下限为央行对准备金余额支付的利率。

  9 L1可以由从政府开支获得资金的国内私人部门和银行代表,L3可以由出口部门、国内外资部门、在国外上市的国内企业部门和银行代表。

  10该成本包括融资的本金和利息,由于本国并不能创造国外金融资产,利息以及国外融资的其他收益的偿付必须要求获得更多的国外金融资产,在中长期这意味着必须获取持续不断的贸易盈余。

  11据此,依附型经济除了产业、贸易和技术依附之外,还有金融依附。

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