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桂华:山东合村并居拆房子不可能让农民致富

桂华 · 2020-06-14 · 来源:新乡土
拆村并居 收藏( 评论() 字体: / /
合村并居不会让农民致富,也不能振兴乡村,反而还会造成不少严重问题。

  最近一段时期,山东地区计划推行的合村并居,引发了政策上的热议。

  合村并居拆农民房子与传统的“征地拆迁”不同。征地拆迁主要是城市建设和国家重点工程建设带来的。有些近郊地区拆迁,按照一比一甚至一比几的国有用地房屋面积赔偿,农民因此得好处。

  现在山东正在搞的合村并居则不同。合村并居不会让农民致富,也不能振兴乡村,反而还会造成不少严重问题。

  一、通过法律规范的“拆迁”

  各地搞合村并居主要利用“增减挂钩”政策。与“征地拆迁”不是一个政策。先看拆迁政策。

  征地拆迁是将集体土地变成国有土地。农村土地是农民集体的,房屋更是农民的私产。征地拆迁是要改变农民的权利。如何保护农民的利益呢?

  地方政府是征地拆迁主体。十多年前,一些地方政府为了简便,将征地拆迁工作直接或变相地打包给“拆迁公司”或是土地开发商。显然,开发商要降低陈本,将赔偿标准压得越低越好。“拆迁公司”去跟农民谈,各种手段用尽,甚至不乏非法手段。于是,就在征地拆迁过程中引发农民的反抗。少数农民,采取剧烈手段抵抗,自焚、喝农药等,就引发前些年的流血事件。

  征地拆迁是政府的公权力。地方政府将征地拆迁工作,交给拆迁公司这类私人主体做,显然不合法。由开发商去跟农民博弈,农民的利益得不到保障。一些农民不愿意签字,受到巨大压力。此中辛酸,非常人所能感受。

  国家千方百计保护农民利益。中央站在农民的角度,不断调整政策,严格规范征地拆迁程序,制定征地拆迁最低补偿标准,建立强制性的农民失地保险制度,对一些因侵害农民利益而引发极端事件的地区,进行严厉问责。等等。通过一系列制度措施,基层政府在征地拆迁上的“权力”,越来越被关进了制度的笼子中。

  前些年,国家曾出台文件,不允许地方政府将“毛地”转让。就是禁止开发商直接与农民接触。政府征地拆迁工作做完了,补偿到位了,农民签字了,才能够出让土地。

  近十年,征地拆迁规范很多。因征地拆迁引发群体性事件和恶性事件,减少很多。

  二、行政主导的“拆村”

  经过《土地管理法》修订等,征地拆迁刚走向规范化不久。合村并居拆农民房子,实则是将地方政府的权力又释放出来。

  这要从“增减挂钩”政策说起。

  “增减挂钩”政策,简单地说,就是将农民房子村庄拆掉,集中合并后,多余一部分农村建设用地被复垦为耕地,形成城市建设开发可用的建设指标。这个政策在落地时,产生下面的问题:

  第一,地方政府拆村的起点是要获得建设用地指标,因此,拆村集并后,农民居住用地空间必然减少。最常见的办法是建设楼房公寓,数十户共用一块宅基地。合村并居往往会带来农民上楼。

  第二,农民的利益缺乏法律上的保障。征地拆迁时,《土地管理法》对于征地补偿、安置补偿都有明确的规定。失地农民要办理保险,拆除房屋要给予补偿和安置。而合村并居,套用的是增减挂钩政策,表面上是不改变土地性质,实际上,对农民的补偿远比不上征地拆迁。

  通过合村并居,腾出的宅基地被复垦为耕地,还给村集体。将原来盖房子的宅基地变成耕地,农民合算不合算?

  最让农民不接受的是,地方政府拆除农民房屋时,按照“农房”评估,价值较低。一部分农民拆掉房子后,反过来,还要贴钱去买面积更小的楼房住。农民会自愿吗?

  看到网上的一个宣传报道,《山东滨州村民赞合村并居:除去搬迁补助款之后,还够装修》。接受采访的农民说:“我家面积有328个平方米,和家人商量要了1套120平方米的房子,这样算下来,除去搬迁补助款之后,我还能分6万多块钱,用来装修正好”。这值得高兴?

  大规模搞合村并居,会带来两个失控:

  一是财政上的失控。地方政府拆农民房子,总是要给补偿的。拆房子、清理垃圾和复垦,这些都花钱。最后指望用指标换钱。问题是,指标卖给谁?

  无非是三个途径。一是卖给城市。哪个城市能够消化的了?二是政府收储。指标光储不用,就变成了债务。三是拿去抵押融资。银行会不会接受指标抵押?就算接受了,贷款将来总是要偿还的。

  二是基层治理风险。房屋是农民的私产。涉及公共利益开发建设时,在程序规范、补偿到位的情况下,政府拆迁,属于有法可依。而合村并居,往往就变成了行政意志。

  合村并居由地方政府主导,一般是乡镇政府作为主体。在没有统一补偿标准和法定规则程序的情况下,农民的利益如何保证?

  2015年山东就出现过拆房子过程中农民被“烧死”的事件。

  三、拆村中的利益问题

  合村并居,最奇怪的地方是,怎么能通过拆房子让农民“致富”?

  经过农民的努力,农村的很多房屋已经建设的很好。国家还通过易地扶贫搬迁和危房改造政策,帮助农民建修房屋。将农民的不差甚至很好的房屋拆掉,这是毁掉财富。

  不能指望靠毁掉财富来创造财富。我们还属于发展中国家。要珍惜来之不易的物质财富积累。

  地方政府积极推行合村并居,一是执行上级行政任务,二是希望腾出指标来充实地方财政。

  山东省一些地区收储增减挂钩指标,每亩25万元左右。

  地方政府要拿着这大约25万元,去做拆除、复垦、重建和安置社区的配套建设,有可能不够。地方政府为了平衡资金,只好建多层高层楼房和降低对农民的补偿标准。

  有些地方,正是因为地方财政没钱,才会做的腾指标换钱的事情。地方政府财政本身吃力,农民又怎么可能通过拆村走向致富呢?

  当然,农民也不是铁板一块。

  有两类农民不反对拆村。第一类是家里之前没建新房子,且儿子等着结婚的。

  有些地区为了推合村并居,多年禁止农民改建和翻建房屋。

  第二类是在城市买房,并且不需要老人在农村老家生活的。这部分人,已经脱离村庄和农业生产。房屋拆就拆了吧。有些人选择现金补偿。正好可以还掉城市房贷。

  剩下大部分的是依靠农业和农村的农民。合村并居,对他们的影响很大。上楼后,被动脱离农业,生活成本会提高很多。

  受影响最大的是农村贫困群体。这部分人,过去房子建的面积小,评估赔偿很低。贴钱上楼,生活就更难了。

  还有一个普遍问题是农村老年人。拆村前,农民院子大,房屋多,与子女的矛盾可以克服。上楼之后,三代四代人住在一个三居室,实在不好受。

  上楼后,一些老年人选择住在“冬冷夏热”的底层车库。

  四、值得警惕的风险

  过去一些年,我们多次去山东驻村调研。有时一次驻村一个月。有一次恰好是住在一位合村并居后的农户家中。有机会看到他们的实际生活。

  2019年中央一号文件,提出“三农”的“压舱石”地位。农村稳,整个社会才能稳。农民好不容易从农业税费负担中解脱出来,农村贫困也正被全面消除。农民赶上了好时代,他们需要稳定的生活。

  尤其是这次疫情,更让不少人认识到农村有房有地是多么重要。

  不论从哪个角度讲,大规模的合村并居,都需要慎重再慎重。

  一要尊重农民意愿。农房是私产。拆村不等于“拆迁”。《民法典》才制定不久。国家花大力气搞了宅基地确权。如果农民不同意,政府没有理由也没有必要去拆他们的房屋。

  二是乡村振兴不可能靠拆村实现。拆村是拆不出财富的。

  三是政策上需要反思。现在宅基地管理放到了农业农村部。一些地方政府存在短视思维,加上强大的行政动员能力,会不会造成普遍的拆村运动?农民的利益如何保护?乡村振兴如何避免走偏?需要相关部门思考。

  涉及农民利益的工作,慎重稳妥一点为好。

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