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贺雪峰:说说乡村振兴规划中的四类村庄

贺雪峰 · 2020-10-05 · 来源:新乡土
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必须深入研究乡村振兴与中国城市化之间的辩证关系。要用动态的、发展的、系统的眼光看待乡村振兴规划中四类村庄之间的逻辑关系。

  《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)第九章“分类推进乡村发展”,明确提出“顺应村庄发展规律和演变趋势,根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等,按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路,分类推进乡村振兴,不搞一刀切”。其中第一类是“集聚提升类村庄”,即“现有规模较大的中心村和其他仍将存在的一般村庄,占乡村类型的大多数,是乡村振兴的重点”,集聚提升类村庄应当“科学确定村庄发展方向,在原有规模基础上有序推进改造提升,激活产业、优化环境、提振人气、增添活力,保护保留乡村风貌,建设宜居宜业的美丽村庄”。“鼓励发挥自身比较优势,强化主导产业支持,支持农业、工贸、休闲服务等专业化村庄发展”;第二类是“城郊融合类村庄”,即“城市近郊区以及县城城关镇所在地村庄”;第三类是“特色保护类村庄”;第四类是“搬迁撤并类村庄”,对位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发地区的村庄,因重大项目建设需要搬迁的村庄,以及人口流失特别严重的村庄,可通过易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式,实施村庄搬迁撤并,统筹解决村民生活、生态保护等问题”。

  二、

  应当说,《规划》提出乡村发展“分类推进”,不搞“一刀切”,是十分重要的。将当前中国村庄分为四种类型,就是体现了不搞“一刀切”的要求。不过,《规划》的村庄分类过于模糊,且明显存在着静态分类的问题,容易引发地方政府的误解,容易引发国土空间规划的误解,从而造成地方实践中的问题。

  《规划》中的四类村庄,“城郊融合类村庄”和“特色保护类村庄”,都是数量极少,情况特殊的村庄,两者加起来不会超过全部村庄的5%,因此不是本文拟讨论的重点。本文重点讨论“集聚提升类村庄”和“搬迁撤并类村庄”。

  我们首先来看“搬迁撤并类村庄”。“生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发的村庄”,当然应在搬迁撤并之列。不过,这类村庄数量并不多,且往往是单家村、三家村,撤并工作量并不大,且农村精准扶贫中的“易地搬迁安置”已将绝大多数此类村庄易地搬迁了。所以这类村庄也不是本文讨论的重点。“因重大项目建设需要搬迁的村庄”,比如三峡移民等以及高铁建设的征迁也都与乡村振兴无关,且涉及村庄数量很少,都有专门的国家政策支持,因此也不必讨论。需要讨论的是“人口流失特别严重的村庄”,也就是“空心村”。

  问题是,什么样的村庄才是“空心村”,以及为什么“空心村”就必须要“撤并搬迁”。一般来讲,生存环境恶劣、生态环境脆弱以及自然灾害频发的村庄,农民难以居住,生存条件差,生产不容易,农民就更加倾向到生产生活条件比较好的地方谋发展,尤其愿意进城务工经商,即使政府不组织“撤并搬迁”,农民也自发地搬迁了,村庄中只有一些缺少进城务工能力的老弱病残户,在精准扶贫“易地搬迁安置”中早已安置了。而对于绝大多数具有较好农业生产和生活条件的村庄,比如对于绝大多数山东农村,虽然农村青壮年劳动力进城了,缺少进城能力的中老年农民却仍然留守村庄,仍然依靠土地生活,甚至他们种地粮食亩产要远高于规模经营农场主,这样的村庄是不是必须要撤并搬迁的“空心村”?这些村庄不仅对于缺少进城机会的相对弱势农户和农民很重要,而且是进城失败农民的农村退路。虽然看起来农村大部分年轻人都进城去了,实际上几乎每个农户都仍然有中老年父母留守,且他们仍然种田,仍然搞庭院经济,仍然依靠土地来生活。

  只有对于极少数确实已完全空心化不再有人居住的自然村进行搬迁撤并。不过,既然已经无人居住,搬迁撤并意义何在?一个自然村三五户人家,都已进城且农户都同意宅基地复垦,那也是一个自然过程,地方政府也完全没有必要急于复垦。让农民宅基地闲置几年十几年时间,让宅基地上自然长出苗木花草,这块宅基地仍然是国土。农户愿意在宅基地上种大豆高梁,那也是他们的权利。

  由此看来,“搬迁撤并类村庄”数量也很少,且也不应当是乡村振兴战略关注的重点。

  因此,乡村振兴战略关注的重点只有“集聚提升类村庄”。《规划》上也正是这样说的,原话是:“现有规模较大的中心村和其他仍将存续的一般村庄,占了村类型的大多数,是乡村振兴的重点”。这些村庄不仅数量庞大,而且全国绝大多数农民都居住在这类村庄,大概至少80%的农民就居住在“集聚提升类”村庄中。

  这里问题就来了,就是这类村庄中的农民是否要进城?显然,“集聚提升类”村庄的农民不仅要进城,而且事实上绝大多数具有进城能力的青壮年农民和农户家庭已经进城了,其他没有进城的农民和农户也都在策划进城当中。当前中国正处在史无前例的城市化进程当中,“所有道路通向城市”,因为城市有着远比农村多的就业机会和更好的基础设施与公共服务。也只有当绝大多数农民进城了,留守农村的农民才可以扩大土地经营规模,才可以缓解人地关系紧张格局,留在农村的农民也才有机会致富。并且,这些居住着中国80%以上农民的“集聚提升类村庄”,农民不仅要进城,而且他们会依据自己家庭的情况来进城,他们有自己的进城策略与步骤,他们对自己的进城决策负最后责任。农户家庭中总是青壮年劳动力先进城,子女进城后父母留村支持进城子女,条件具备再全家进城,全家进城后为防进城失败,农民会保留农村退路,因此会保留农村住房、耕地和宅基地。即使农民可以全家在城市体面安居,老年人也往往愿意回到农村居住。也就是说,农民进城是一个极为复杂的过程,并非一蹴而就,一去不复返。在未来几十年,农民会依据自己的家庭条件和资源状况不断在城乡之间往返。这个时候,乡村振兴的重点就不是要将不断在城乡之间往返的农民固定下来,就不应当过于强调“改造提升、激活产业、优化环境、提振人气、增添活力”,更不可能将占中国农村最大多数的这类农村建设成为“宜居宜业的美丽村庄”。

  三、

  当前及未来相当长一个时期,将是农民快速进城、城乡关系重组的时期,这个时期最重要的一个特点就是变化。城市人口不断增长,农民依据自己家庭状况来进行进城与返乡的决策。这个时期的乡村振兴就应当适应城乡关系的巨变,为农民进城提供条件与保障。这个时候乡村振兴战略的重点,当然就不是要建设美丽宜居村庄,更非要将农民固定在村庄中。乡村振兴在现时期乃未来一个时期的重点都在于为农民进城提供保障,为维护农村基本生产生活秩序保驾护航。

  当前在很多地方的乡村振兴战略变成了大量财政资源投入乡村搞美丽宜居,搞产业激活,并要求农民拆旧房建新房、拆庭院上楼,甚至强迫农民退出宅基地,强迫农民将土地流转给企业搞规模经营,这样的乡村振兴战略完全没有考虑,当前中国农村最重要的任务是支持农民进城去完成中国城市化的任务。农民进城十分艰难,他们要在城市买房安居,要有城市就业收入,要有留守农村父母对艰难进城子女的农业剩余支持,进城农民也可能缺少在城市赡养父母的能力,以及年老父母普遍不愿与子女一起住在城市,且进城农民担心进城失败,而宁愿保留农村退路,以及即使在城市安居的农民他们也愿意保留农村宅基地从而保留“乡愁”。这个时候,地方政府再以乡村振兴的名义逼迫农民贴钱上楼,再将农民宅基地复垦,导致农民家庭既在农村进行无效的消费性投资,又要承担巨大的进城成本,这样的乡村振兴就拖累了农民的进城,就与中国当前正是进行的快速城市化背道而驰。

  四、

  必须深入研究乡村振兴与中国城市化之间的辩证关系。要用动态的、发展的、系统的眼光看待乡村振兴规划中四类村庄之间的逻辑关系。乡村振兴规划不能刻舟求剑。

  2020年8月17日下午

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