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张文茂:中国农村集体经济发展的“第三次浪潮”

张文茂 · 2021-06-26 · 来源:昆仑策研究院
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在重建新型集体经济体制的过程中,需要与之相配套的服务体系,需要政府相关职能部门的管理。

  【编者按】本文根据北京市农村经济研究中心原城郊所所长张文茂同志2019年4月30日在烟台党建智库第二届高峰论坛上的发言整理。现经作者审核修订,授权昆仑策网和“昆仑策研究院”原创首发,以供研究参考。

  习近平总书记指出,壮大农村集体经济,是引领农民实现共同富裕的重要途径。要求我们积极探索集体所有制有效实现形式,发展壮大集体经济。因为我们是高峰论坛研讨,下面我谈几点感受和不成熟的看法。

  一、怎么认识党支部领办合作社这件事?

  新中国成立70年了,如果用一句话概括这件事,我觉得是“第三次浪潮”。我先不说“高潮”。五十年代合作化时期有一本书叫做《中国农村的社会主义高潮》,毛主席给其中的很多文章写了按语,用于指导当时的农业合作化运动。我们现在还没有达到高潮,所以我想用“浪潮”这个概念。我之所以这样说,因为我们这70年来,从土地改革到合作社,从高级社一直到人民公社集体化,这是第一次浪潮。那次浪潮最后形成了在国家高度集中统一管制下的人民公社“三级所有、队为基础”的经营体制。我们现在回过头来总结,不是没有教训的,有很多问题值得总结。但是,我觉得它的基本方向仍然是我们今天必须继承的,因为那毕竟是中国几千年来个体小农经济走向合作化、集体化的伟大探索。所以我说是第一次浪潮。

  第二次浪潮,就是农村改革开放以后的政策放宽、体制变革、搞承包制,形成了统分结合的双层经营体制。但也出现了在实践中只强调“分”的方面、弱化了集体“统”的功能的问题。所以,我们很多同志感觉现在农村就是家庭分散经营的小农经济了,这个是现实。但是中央正式文件的提法,包括《宪法》的规定,仍然是统分结合的双层经营体制,是集体经济的一种经营方式或经营体制的变革,所以我们要有这样一个底线。改革40年来,到底是坚持集体经济的土地承包制,还是彻底私有化的分田单干?实际上直到今天,这仍然是一个基本的分界线。我们站在党的立场上,站在人民的立场上,应该肯定的是我们实行的是以家庭联产承包经营为主的双层经营体制,这是《宪法》的精神、中央的精神,不能在这个底线上再后退,这是一个根本性的原则问题,也是我们《宪法》精神所规定的。在这个意义上,我说这40年的农村改革,经济上确实取得了很大成就,是农村现代化转型的第二次浪潮。

  但是,由于长期停滞在“均田制”的家庭承包经营的局面,使农业和农村的发展已经难以持续,这基本上已经是大家的共识。所以,前几年贵州出现塘约村那个典型之后,在作家王宏甲的一本《塘约道路》出版后,立即在全国引起强烈反响,我当时也写了一些文章表示支持。我感觉,塘约村这个典型的扩展,有可能成为农村改革40年来的又一次深刻变革,或者从哲学的角度看,是一个辩证的否定之否定,是在一个更新的、更高层次的基础上的一种新的拓展。我当时还不敢说是第三次浪潮,因为塘约当时还只是一个个案。后来大家知道,对塘约道路有不同认识,但中央组织部门始终是肯定的、支持的。但是很遗憾,那是一个星星之火,没有形成燎原之势。所以,后来我看到烟台市的这些资料,我的第一个感觉是,塘约道路的一点点星星之火,在山东一个市的区域范围内,开始要形成燎原之势。如果经过几年的努力,搞成功了,得到中央的进一步肯定,能够在全国推广,我就觉得它有可能是我们新中国70年以来,在农村现代化转型中形成第三次浪潮。我是说有可能。因为烟台这个做法、这个模式,还会面临着来自方方面面的压力。希望对这个要有充分的精神准备。这是我要说的第一个问题。

  二、我们的目标是什么?

  这里紧接着还有一个问题,我们的目标是什么?党支部领办合作社这个具体做法要达到什么目标呢?就是重建农村集体经济。如果再展开说一点,它是在新的历史时期,在市场经济这个大背景下重建农村集体经济,重建它的组织,重建它的体制,完善它的经营方式。

  我们必须思考在新的历史条件下,在市场经济背景下,在我国已经进入工业化中后期的历史阶段,在这样的大背景下,新型农村集体经济应该怎么重建?它的组织形态是什么样?它的经营体制,它的经营方式,它的配套体系等等一系列的问题。哲学上讲“否定之否定”,绝不是对以前历史某个阶段的重复,既不是对合作化的简单重复,也不是对人民公社的简单重复,更不是对家庭承包双层经营体制的简单延续,而是从理论和实践上打通新中国的70年,在总结不同阶段历史经验的基础上形成新的综合,新的农村集体经济形态。

  三、从两个方面提高农民的组织化程度

  在构建新体制的时候,我们一定要注意从两个方面研究如何提高农民的组织化程度。

  第一,村社基本面。提高农民组织化程度的基本面是什么呢?是农村社区这个层面的集体经济组织,或者叫农村社区合作经济组织。它是以村社土地集体所有制为基础的,是与党支部、村委会基本重叠的村社集体经济组织,也有人称为村社合一的集体经济组织。这是我们农村集体经济组织的基本层面或基础性组织,是农村集体经济组织的母体,也是今后农村集体经济组织立法的对象。这种组织的主体是村级合作社,也有的地方还存在组一级,相当于过去的生产队,在这个基础上发展成超越村级的叫联合社,也有很少发达地区保留乡镇一级社或总公司的。我们一定要意识到,这种新历史条件下农村新型集体经济绝不可能永远停留在行政村这一层,它一定会随着经济和产业的发展往上延伸扩张并形成联社。在这个过程当中,就特别需要乡镇这个层面包括政府的统筹协调作用,包括帮助下边组织发展联合社。在北京郊区,十几年前村自为战的格局就已经没有多少发展空间了,这个和烟台还不太一样。北京郊区已经到了后工业社会的发展阶段,你还想村自为战的发展,已经没有这个条件了。所以必须突破这个局面,怎么办呢?只能从更高层面上来统筹协调。这是提高农民组织化程度的一个基本的制度层面,是提高乡村两级社区集体的组织化程度,我把它概括成两级所有、多层经营的复合型体制。

  所谓“两级所有”,就是村甚至包括自然村是村级所有,土地等资产是本村集体所有,这是一级。再上一级,比如联合社,又是一级所有,是若干个村的公有或共有,这里的产权是清晰的。联社可以办公司,村集体也可以办公司,这就形成了产权上是两级所有,但是在企业经营上,联社或者村合作社所办的公司都可以多层经营,如总公司、子公司、分公司都可以出现。昨天我们看的朱旺村,就是一个4000多人的一个大村,村集体是集体经济的组织母体,这个母体派生出自己的水产养殖专业合作组织,又有自己的工业园区,还有自己的港口码头,都是公司化运营的。这个构架的基本组织结构是什么呢?是社区集体经济组织+公司企业组织,社区集体经济组织+专业合作组织,甚至有些地区还可以+专业农户、家庭农户,它最终是这么一个组织构架。上层的联合社就可以发展得更大了,包括二、三产业的延伸和拓展,形成公司企业层面的多层经营体制。这些都应该在实践中总结提高。当然于涛部长作为组织部长不可能让组织部的同志做这么深的研究,但是我希望政府的政策研究部门或者农业农村局的相关部门思考这些问题,因为在未来的实践中,一定会遇到这些问题。

  第二,是按照产业化的要求,把多种不同的组织形态组合到一起。这包括基层合作社、联社,包括他们所办的关于农业经营销售的公司。如果粗浅地概括,这个产业化组织体系大体是什么格局呢?在我们行政村这一级是合作社,包括专业合作社都囊括进来,乡镇这一级应该是联社加上更多的公司,包括生产资料的供应,产品的加工、销售,换句话说,农业生产“产、加、销”,生产环节在村、合作社这一级,前后产业链条环节放在联社或其所办的公司,这个环节大体是放在乡镇这个层面。再往市县以上的层面,如果说我们能把原来供销社这个系统改回来为我们所用当然更好,如果不行你就需要培育。很多同志谈到的,为农业提供各种服务的组织也好、协会也好、供销社也好,要有这样的非政府组织。比如苹果这么大的产业,这个产业发展需要什么政策,它的空间布局、技术更新、产品的公司企业等等,要有人研究。甚至包括信用合作、供销合作这些东西,没有这些东西是不行的。所以,如果我们从农业现代化这个角度,农业的产业化组织体系或者产业的组织化程度和组织结构,是把农村的合作社、联社以及他们所办的公司等不同的组织形态组合到一起,包括合作经济组织,公司企业组织,还要有非政府机构的产业社团组织,就是多种组织形态,按照产业发展需求有机组合起来,这是另一种形式的组织化。想要提高一个地区农民的组织化程度,以上这两个方面的组织化工作都要做。现在烟台已经从村级推开了,下一步再发展,这些就是未来的必然趋势,是一定会遇到的问题,即两类组织体系问题。

  四、要研究两种不同的双层经营

  我跟山东省委党校的戚桂峰教授也交谈过这个问题。我们改革这40年来形成了以家庭为基础的双层经营体制,这个双层经营体制本来应该具有统的功能的,是统分结合的,但集体经济“统”的功能被弱化了。这个“统”的功能被弱化,是我们很多政策和法律上的人为因素造成的,把我们村级集体经济组织应该“统”的功能给剥夺了。这一点在改革的政策指导上应该反思。为什么大家觉得现在的家庭分散经营很难再持续下去呢?因为它没有真正按照党中央的精神,保障集体和农户双层都发挥作用,“统”和“分”都发挥作用。现在有很多具体政策是很不正常的,本来应该是加强村集体“统”的功能的时候,但有很多政策条款限制你,逼得你只能走土地自由流转的路子,甚至连重新组织起来的启动资金都要靠党员干部用个人名义取得贷款才行。明明是重建村级集体经济,反倒只能以办专业合作社的办法来推动,这真是没有办法的办法。

  我们现在重建新的集体经济组织,要注意完善一种新的双层经营体制。这个双层经营用一句话概括,叫做集体经营资产、公司经营企业。集体经济组织是集体土地和其他集体资产的经营者,而在集体所办的公司层面则是经营各类企业。企业经营包括生产、加工、销售、服务等等。不说远的,还举朱旺村的例子。它那个村集体经营的是资产,是土地资产、码头海洋资产、货币资产等等,但一般不会直接经营企业了,而是对企业采取全资委托经营、控股经营、参股经营等不同形式,集体和企业之间可以是承包,可以是租赁,也可以是集体全资委托派人直接经营。各地重建集体经济组织以后,都要研究资本经营。我的土地怎么经营,资源怎么开发,企业怎么升级,资金向什么方向投等等。至于说这个果园,那个葡萄园,那个加工企业,那个专业合作社等等,都属于企业层面的经营。所以,将来集体经济新的体制成熟以后,一定是形成新的双层经营。这种新的双层经营不是家庭均田分地的双层经营,而是集体经营资产,公司经营企业的双层或多层经营的体制。

  五、要注意研究农村社会结构的变革

  随着农村经济和产业的发展,最终会导致农村社会结构的转型。我国的工业化进程发展到中后期阶段,一定会导致传统农村社会结构的转变,这个转变的基本趋势还是城镇化、城市化,这个趋势是不可逆转的。这个事我不想过多强调,因为我们转了一圈,看到烟台地区主导产业的特色相当明显,农业的主导产业相当强大,虽然面临品种更新换代等问题,但不是大问题,都能解决。我们这一路看,村庄并不显得很破败,也不像有些地区,一边是破平房破瓦房,一边小楼又起来了。我基本没有看到这种现象。说明什么呢?说明目前为止,烟台地区农村村庄的空间布局结构还是相对稳定的。但是随着将来经济的进一步发展,特别是随着城镇经济集聚能力的增强,总有一天会带来村庄结构的变化。有些偏远的、规模很小的、自然条件恶劣的,会慢慢失去自我发展的条件而衰落。我多年来总是强调,“村自为战”的格局不可能完全解决所有的农村问题,只能解决一部分甚至是很少部分的农村问题。只有把它统筹起来,找到一种机制,找到一种办法,在超越村级规模的基础上发展新的利益共同体,如联合社或公司制的形式,才能实现产业升级和农村经济的现代化,并最终完成传统农村社会结构的现代化转型。即便是将来仍然永久保留下来的村庄,也应该通过改造建设新型农村社区。这种改造不是都要上楼,而是适合现代农业经济活动的那种四合院,甚至跟旅游休闲融为一体的“新型农村社区”,现在时髦的叫法叫“田园综合体”。有一位乡镇书记提到,要建设休闲庄园,结果在建设用地指标上遇到问题。将来其他乡镇也都会遇到这种问题。所谓的田园综合体,要把农村社区改造和现代农业观光园、科技示范园等项目融为一体,通过村庄社区的改造节省出建设用地,并与产业园区所需的建设用地配套使用,才能解决这些问题。现在要有这样的眼光,即随着农村经济的发展,最终会导致社会结构的城镇化转型。

  六、要研究产业升级的结构和布局

  烟台地区的主导产业很明显,不管是苹果还是葡萄,区域性的主导产业特色非常鲜明。下一步要解决的,就是使这个产业进一步升级,有的需要更新换代,有的需要延伸产业链条。这个正在做,做得很好。我只想提示一点,就是产业的发展,产业结构、产业体系在村级合作社、乡镇联社甚至到市县这些不同层面的布局是不同的,差异很大的。换句话说,一般的生产环节适宜在村级社,而供应和加工、销售等环节适宜在乡镇层面的联社。现在这里还有国家级现代农业园区是跨乡镇的。将来的发展除了集体经济办的合作社以外,还要发展很多大型的公司型企业。所以,在产业链条的空间布局上,在不同产业的多样化上,并不是在村级这个层面的项目越多越好,而是要考虑到合理的层级分布和乡镇以上的相对集中布局。比如,乡镇层面可以考虑产业及品种的多样化,增强抗风险能力。而村级就不易太多样化,而是应该相对专业化。哪些适合在村社搞,哪些适合在联社搞,哪个适合在乡镇搞,这些都要在实际中探索。

  七、需要哪些配套服务体系

  在重建新型集体经济体制的过程中,需要与之相配套的服务体系,需要政府相关职能部门的管理。这是一个很重要的问题。开始办社,各级组织部门抓,类似于合作化初期毛主席表扬的““书记动手、全党办社”,这是开始推动必不可少的一个因素。但是将来转入正常管理之后,一定离不开政府职能部门和非政府社团组织的服务。所以从这个角度说,从组织工作的角度说,下一步要注重几个团队的建设。

  一是领导团队,或引领团队。这就相当于各级组织部抓地方党委书记一把手,一直抓到村支部书记,这都属于领导团队的推动。

  二是管理职能团队。就是代表政府对农村集体经济组进行保护、管理、规范、服务的部门,主要是农业农村局过去的经管部门。我不知道山东现在这支队伍怎么样。据我了解,全国来说,农村集体经济经管的这支队伍已经被弱化的差不多了。要发展新的集体经济,没有这支队伍是不行的。农村集体经济组织章程的规范化,各种合同的管理,资本运作的监督,股权结构的变更,地方条例的制定修订、产业升级和产业政策的引导等等,都离不开政府职能部门和相关的社团服务组织。包括财务上,过去人民公社都有会计辅导员,专门指导各村的会计,合作社将来越来越多以后,财务上有好多问题,因为集体经济的财务和公司企业的财务还有一定的区别。农业部门有专门的职能部门,要和他们联系。市委组织部也应该督促这些职能部门及时为他们提供服务。管理和服务是他们义不容辞的责任,不能允许他们推卸责任,更不能允许管理队伍本身鼓吹私有化。以后再发展,连税务部门都要涉及到。像北京好多产权制度改革后的村集体分红,税务部门就找来了,说是分红得上税,很麻烦。

  三是非政府的社团组织。这个也要看发展的实际需要。这里包括各种产业协会性质的,学术学会研究性质的,甚至带有供销合作功能和合作金融功能服务型企业组织等等,都属于非政府社团组织,因为他们没有政府的行政管理职能。但是他们从很多不同层面提供了对农村集体经济组织服务的功能。比说金融服务、供销服务、产业政策指导服务,经济技术信息、新经验的推广等等,都可以通过非政府的社团组织来实施,基层社和联社成为它的会员,是他们的服务对象。个体和私营企业家有个工商联,为什么我们农村集体经济不可以有自己的联合组织,即为我们农村集体经济组织服务的联合会呢?我们农村完全指望商业银行是不现实的,只能发展自己的合作金融,没有这个东西,没有人输血。这些都是我们下一步发展中必然要遇到的问题。所以,除了领导团队,行政管理职能团队,还要有非政府组织团队。

  七、提一点希望

  最后,希望做一些出台与农村集体经济相关的地方性法规的准备工作。这个问题也很重要,全国人大正在做农村集体经济组织立法的研究,有些草案都出来了。从人民公社被解散以后到现在,农村集体经济组织仍然没有户口、没有身份。没有户口怎么贷款呢?除了《宪法》里面的原则性提法以外,没有任何具体的法律法规承认你、保护你!《公司法》要求注册的公司的产权必须能穿透到自然人,否则不能注册。当然,这是一个全局性的问题。但是现在解决这个问题的难度很大,我们能不能考虑从地方政府先做点什么工作呢?比如村级经济合作社,就是党支部引领的合作社将来逐步完善、规范,能不能由地方先出台一些地方性法规条例,地方人大先通过?我感觉好像只能这样做。北京在农村改革以后,曾经试图在村级建经济合作社,在乡级把原来那个社变成总公司。所以北京从八十年代一直到九十年代末,乡镇里面是三架马车,党委、政府、总公司。可是到九十年代末,总公司没了,因为集体企业全部给私有化改制了。我们昨天看朱旺村,朱旺村就是在第二轮私有化的时候顶住了,在九十年代企业改制的时候,只把不理想的企业甩掉了,好的保留下来了,结果有了现在的好局面。北京市还保留一些关于集体资产管理的一些条例,但是也不系统了。这个法律上的问题最终不突破,我们这个事就不能最后完成。大家都坐等上面统一突破,这个不现实的,还得农村包围城市。目前其他地方政府没有这么大面积搞党支部领办合作社的,不可能在这方面先行,只有烟台市已经大面积推广,才有可能先总结出地方性法规类的经验。

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