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强世功:香港特首普选提名机制之争:政治与法理

强世功 · 2014-09-18 · 来源:经济导刊
香港“占中”事件 收藏( 评论() 字体: / /
2013年发生的“占领中环”运动将香港地区的行政长官普选问题提前提上了议事日程。目前,争论焦点集中在行政长官提名委员会的提名机制设计上。反对派提出所谓“政党提名”和“公民提名”这两种“新的筛选机制”,但这不仅缺乏基本法的依据,也不符合政治学原理。

  2013年1月16日,戴耀庭号召发起了 “占领中环”运动,吸引了社会各界的关注,迫使特区政府和中央不得不将注意力从经济民生转向政制发展问题,行政长官普选被提前提上了议事日程。

  需要注意的是,发起“占中”运动的既不是公民党、民主党这样的反对派政团,也不是“长毛”这样的激进力量,更不是带有“港独”色彩的极端力量,而是以戴耀庭、陈建民这样一些温和理性的学者以及朱耀明这样的牧师形象来主导。这样,至少表面上看起来“占中”运动并非政党活动,而是社会运动。可以看出,在这场行政长官争夺战中,从政治议题的选择、政治时机的把握到对政党与社会力量的调配,反对派及其背后势力经过了精心的谋划,政治技艺堪称老辣。

  中央与香港反对派短兵相接

  从港英政府推行代议政制改革以及基本法起草以来,中央及建制派与英国政府及反对派就普选问题展开了漫长的政治博弈。香港回归之后,普选争议始终围绕两个问题展开:首先是何时落实普选,其次如何普选。就前者而言,2007年人大决定明确了2017年可以落实行政长官普选,之后落实立法会普选。对于后者而言,过往集中在立法会功能界别的存废问题上,如今集中在行政长官提名委员会的提名机制设计上。

  反对派战略目标的根本性调整

  从基本法规定看,行政长官普选有利于中央及建制派,而立法会普选有利于反对派。行政长官普选采取提名委员会这个独立的机构来提名,这有利于建制派始终通过行政长官掌握着香港的行政管治权。因此,中央和建制派都强调香港的政治体制属于行政主导。然而,在立法会地区直选中反对派占据明显优势,只要立法会实现地区直选,反对派就可以掌握立法会的主导权,从而左右香港政局。因此,反对派始终把政治目标放在废除功能界别、实现立法会普选上,以至于始终强调香港的政治体制乃三权分立,甚至强调立法主导。需要注意的是,香港市民普遍认为行政长官必须是能与中央沟通的人,倾向于由建制派的人来担任;而立法会需要监督特区政府和中央,因此支持反对派议员占主导。香港市民的这种普遍民情,也强化了中央与特区、建制派与反对派在行政长官普选和立法会普选上的政治预期。

  然而,从2012年以来,反对派对其长期政治战略目标做出根本性调整,即从争取在立法会废除功能界别,转向全力争取2017年行政长官普选,在行政长官普选问题上与建制派和中央展开空前激烈的较量。这种战略目标的调整是经过精心考虑的,特别是由于香港社会民情发生了重大变化,内地与香港的冲突摩擦不断增加。反对派意识到,他们推出的候选人完全有可能当选行政长官,若失去这次行政长官普选方案设计的主动权和参与权,就有可能彻底丧失夺取香港管治权的机会。

  正是基于这种政治计算,反对派把争取通过行政长官提名这道门槛视为最关键、最重要的战略目标。因此,反对派对其力量进行调配,一方面运用社会力量发起“占中”、以瘫痪香港来要挟特区政府和中央,另一方面通过法律途径来争取。甚至扬言,如果行政长官普选方案不能保证反对派推出的人成为候选人,反对派就将在立法会“捆绑”否决普选方案。

  中央公开表态行政长官必须爱国爱港

  鉴于行政长官在一国两制架构中的重要性,中央在行政长官普选问题上的立场不仅影响着建制派力量的政治立场和取向,而且影响着香港社会各界和普通民众的政治态度和取向。“占领中环”以先发制人的方式提前打响了普选战,建制派究竟如何回应,首先要看中央的政治立场。

  2013年“两会”期间,中央高层明确表态,普选产生的行政长官要爱国爱港。同年3月24日,全国人大法律委员会主任乔晓阳系统地阐述了中央在行政长官普选问题上的立场,即“中央政府不能允许与中央对抗的人担任行政长官”,“行政长官必须由爱国爱港的人担任,是一个关系到‘一国两制’和基本法能否顺利实施的重大问题,讲得重些,是一个关系‘一国两制’成败的重大问题”。然而,在“一国两制”框架下,中央如何在建制派与反对派之间拿捏分寸,以维持“一国”与“两制”的平衡,这无疑需要高超的政治技艺。

  香港回归以来,中央基本上采取不干预策略,让特区政府和香港建制派在前台处理与反对派的政治矛盾,甚至处理涉及中央核心利益的23条立法等,从而保持中央在香港社会相对超脱形象。因此,即使面对23条立法引发的香港大游行,中央也可以通过更换行政长官来维持自己的权威地位,以至于香港市民即便对特区政府不满,但对中央一直保持很高的民意支持度。

  然而,随着中国内地迅速发展给香港地区带来的压力,香港经济社会问题的日趋严重,特区政府管治权威不断下降。这种情势使中央在处理香港问题上逐渐走到前台,与反对派正面相遇,从而给香港市民造成了中央“干预”香港高度自治的印象和感觉。香港社会内部矛盾也转化为香港反对派与中央之间的矛盾或香港与内地的矛盾,由此引发了最近一些年来香港激进力量反中央、反内地的激烈反弹。香港市民对中央的好感、信任度逐年下滑。

  从政治策略上看,有观点认为中央仍应当在幕后,从而保持一个灵活的选择空间。但也有观点认为,中央在涉及自身重大利益的问题上,必须公开并坚持自己的立场,只有这样才能获得发展壮大建制派的力量,与反对派展开有力的斗争。

  究竟中央应当选择哪种政治策略,可以见仁见智。但在平衡“一国”与“两制”的拿捏中,该坚持的立场必须鉴定,该妥协的身段必须柔软,而不应墨守成规。无论如何,“开弓没有回头箭”,政治有其自身的运作逻辑。既然中央已经明确公开自己的立场,就不可避免地要按照这个逻辑与运作下去。而这场政治较量首先就围绕基本法第45条行政长官普选提名机制展开。

  行政长官普选提名机制的争论焦点

  基本法第45条规定:“在行政长官实行普选产生的办法时,须组成一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名行政长官候选人,然后普选产生。”究竟什么是“有广泛代表性的提名委员会”?什么是“民主程序提名”?这两个法律问题必然成为反对派与建制派乃至中央争论的焦点。

  “提名委员会”的功能设计与政治逻辑

  基本法为行政长官普选设计了一套特殊的提名制度,即由专门的“提名委员会”这个机构来提名。提名委员会的设计体现了政治多元主义理念,其中有社会各界别代表、各地区代表、各政治力量代表。因此,提名委员会乃是个超党派、超地域、超界别的政治机构,它发挥着现代政治中政党提名的功能,同时它又超越了政党的偏狭性,代表了香港社会各阶层的利益,乃至于代表了香港的整体利益。

  从基本法起草的背景看,提名委员会的制度设计,一方面为了在香港多元社会结构和多元政治格局中有效地达成共识和妥协,另一方面也是为了抑制当时已开始萌芽发展的政党政治。香港回归之后,频繁的政治选举不断刺激香港政党政治的发展,形成建制派与反对派两大阵营的对抗。在这种背景下,基于多元主义和职业代表制的功能界别制度受到了挑战。

  从基本法设计提名委员会的政治逻辑看,香港社会的争论应该集中在如何组建提名委员会以体现“广泛代表性”。按照反对派过往的政治逻辑,也应集中在废除提名委员会中的功能团体选举为目标。然而,反对派的政治策略却干脆绕开复杂的提名委员会构成问题,将矛头直接指向简单明了的提名程序,主张提名机制设计必须确保反对派推出的参选人最后能成为正式候选人。为此,反对派在话语策略上将“民主程序提名”形象化地比喻为“筛选”,并与国际人权公约中普选的“平等”原则对立起来,认为提名机制包含“筛选”而违反了国际人权公约中的普选平等原则。然而,从法理上来讲,通过提名机制来“筛选”,恰恰是选举制度的必然要求。

  作为“筛选程序”的提名机制

  从法理上讲,民主选举包含两个含义:一是公民拥有平等的选举权与被选举权;二是需要将多数人的意志统一起来变成整体意志。前者强调人人平等,后者强调多数人决定。这两个原则实际上包含着内在的矛盾。公民社会的政治原理要求每个人平等地转让自己的自然权利,从而形成多数人意志,并将多数人意志上升为每个人必须服从的主权意志。这个原理尤其体现在选举法中,选举法的要义在于如何尽最大可能地集中多数人的意志,而不是分散多数人的意志。由此,从公民的选举权和被选举权中衍生出公民的提名权和被提名权,只有被提名的人才能最终享受事实上被选举的权利。这样,选举中必须有提名机制这样的制度安排,将公民的被选举权集中到少数候选人。由此,提名机制就意味着“筛选”,提名某个人就意味着“筛选”掉其他没能获得提名的人。

  从选举法原理看,问题不在于“筛选”,首先在于谁来筛选,是政党提名来筛选,公民提名来筛选,还是其他的提名机制来筛选?基本法第45条明确规定,“筛选”的主体是提名委员会这个独立的机构,它代表香港社会的整体意志进行“筛选”。至于“筛选”是否合理,首先要看提名程序是否符合程序正义。

  提名程序的设计原则应遵循“程序正义”而非“结果导向”

  提名程序既然是一个程序设计,就要符合程序正义,避免任何实质意义的“结果导向”。现代社会中程序正义之所以具有如此重要的意义,就在于现代社会乃是一个高度分化的社会,不同的群体有不同的利益、价值和意识形态,尤其在实质性问题上陷入了韦伯所谓“诸神之争”的困境,程序正义才区别于实质正义,摒弃了对实质后果的追求,而是通过对各种利益和价值之间保持中立,通过程序机制的自动运作来得出实质后果,从而体现公正。

  如果说提名委员会乃是一个超党派的政治机构,那么,“民主程序提名”必须是一个不包含任何政治目的或特定后果的纯粹程序的设计,从而保证能够有效地实现提名委员会的政治独立性。如果“民主程序”的设计是“结果导向”的,甚至为“民主程序”附加某种特定政治目的,无疑会影响到提名委员会的政治独立性,不符合程序正义的基本原则。

  然而,反对派对提名程序的设计恰恰包含了一个“结果导向”的实质要求。用李柱铭当年的话说,行政长官普选要有“非北京马房的马”出闸参赛。现在,反对派正是按照这个实质性的结果要求,作为提名机制设计的标准——如果不能提出反对派提出的人,提名机制就是不符合普选标准的“假普选”。从实质结果来要求提名程序设计,用一句通俗的话讲,属于“输打赢要”,显然不符合程序正义的基本要求。

  在反对派对提名机制设计提出这种实质要求的同时,建制派也对提名程序设计提出了不同的实质性要求。建制派主张必须确保普选的行政长官属于建制派,于是有人主张提名程序要发挥“安全阀”的作用,将反对派提出的候选人“筛选”掉,从而确保行政长官候选人都属于建制派的人选。换句话说,恰恰是反对派和建制派对提名程序设计的实质性要求,不断加剧彼此的分歧和担忧,以至于提名程序的设计背离了基本法确立的规定。反对派提出种种不符合基本法规定的提名程序,以实现他们的政治目的。

  “爱国者难题”:政治问题必须转化为基本法问题

  建制派之所以从结果导向来要求提名机制要发挥“安全阀”作用,就在于坚持“港人治港必须是爱国者治港”的政治原则,而这个原则也是当年起草基本法时,在争论无法达成一致意见的关键时刻,邓小平提出的政治原则。

  如果说邓小平提出了爱国者治港这个政治主张,那么乔晓阳的讲话试图为邓小平的主张提供学理依据。为此,乔晓阳特别把“爱国者”这个形象化的术语转变为更为具体的“不能与中央对抗的人”。

  从中央与特区关系的宪制原理看,香港乃是直辖于中央人民政府的地方行政区,只要出现与中央对抗的行政长官,中央与特区的关系就会出现问题,国家安全就缺乏保障。从香港与内地互动的政治现实看,如果出现与中央对抗的行政长官,必然影响到两地的互动,影响香港的长期繁荣和稳定。

  但问题在于“谁是与中央对抗的人”或者说“谁是爱国者”?爱国者的标准究竟是什么?这是一个富有弹性的政治标准,而不是一个具有明确意义的法律标准。爱国者问题在香港很容易引发争论,导致政治分化。如果说“爱国者治港”乃是基本法的政治原则,那么这个政治原则一定已经隐含在行政长官普选的制度设计中。“爱国者治港”这个问题应当回到基本法上来,把围绕爱国者治港的政治争论转化为基本法问题,唯有如此才能走出目前政治争论的困境。

  从基本法第45条的规定,我们可以清楚地看出三个基本原则:

  其一是政治共识原则。行政长官是否属于爱国者的决定权和判断权不是由中央、香港特区、建制派或反对派哪一个单独决定,而是中央与香港特区的居民、香港建制派与反对派经过相互协商之后共同决定。

  其二是政治发展原则。对行政长官是不是爱国者的政治审查,必须在制度上循序渐进地从行政长官选举委员会选举向香港市民一人一票普选转变,而这个循序渐进的发展进程,是由中央与特区、建制派与反对派经过相互协商之后共同决定。这就是基本法附件1最后规定修改行政长官产生办法的“五步曲”。对于中央来说,就要争取扩大爱国者的光谱,建立最广泛的爱国统一战线。

  其三是政治程序原则。在行政长官普选中,基本法差不多按照“铁路警察,各管一段”的程序原则,对行政长官的政治忠诚问题形成了一个审查流程,将行政长官是否爱国爱港的判断权首先交给了独立的提名委员会,然后交给香港市民,最后才交到中央手中。这样在行政长官是否属于爱国者的问题上,首先需要经过提名委员会的提名审查。提名委员会的提名程序设计,就是用一个程序性的审查机制,将每个提名委员个人对行政长官是否爱国的政治审查,变成了这个机构整体的政治审查。在这个过程中,无论建制派、反对派,还是特区政府或中央,都不能越俎代庖,在提名阶段和选举阶段,代替提名委员会和香港市民来决定究竟谁是爱国者。提名程序设计之所以要坚持程序正义,正是为了回避建制派与反对派之间的政治分歧。

  可见,“爱国者治港”的政治原则已经转化为基本法第45条的具体规定。在理解基本法第45条规定的基础上,不一定要特别强调爱国者治港这个实质性政治原则,更不能把“筛选反对派”或者“确保反对派入闸”之类的实质性追求带入到基本法设定的程序设计中。提名委员会的构成和提名机制的设计必须遵循程序正义的原则,确保提名委员会的独立性,尤其确保提名委员会在行政长官是否属于爱国者问题上的独立判断权。因此,在提名机制问题上的政治争论,理应回到基本法的规定上来。正如乔晓阳在讲话中反复呼吁的那样,香港社会各界需要就行政长官提名问题通过理性探讨达成共识。

  反对派“新的筛选机制”为何不可行

  反对派批评提名委员会的提名是为了提出对自己有利的新的“筛选”机制。故此,他们提出了“三轨方案”,即在基本法规定的“提名委员会提名”之外,另增加“政党提名”和“公民提名”这两种“新的筛选机制”。然而,在基本法规定提名委员会提名的前提上,“公民提名”和“政党提名”不仅缺乏基本法上的依据,而且也不符合政治学的基本原理。

  政党提名和公民提名:违背现代政治学的基本原理

  选举权必然派生出提名权。为了有效集中选民意志,每个公民需要将自己的提名权让渡给一个机构或者组织来代表自己有效地行使提名权,使提名权有效发挥集中选民意志的政治功能。公民如何让渡自己的提名权,必须要通过宪法或选举法这样的宪制性法律专门规定下来。

  各国选举法中,往往规定由政党代表民众来行使提名权,各政党的党内提名过程就是一个“筛选”过程。由于政党提名面临着政党代表性不足的难题,以至于不少国家在选举法中规定用公民联合提名或社会机构提名来补充政党提名。由于提名权转让乃是社会契约意义上的宪制安排,采取怎样的提名机制取决于这个国家或地区的宪制安排。

  香港并没有实行政党政治,目前的香港政党在法律性质上属于公司或社团,无法承担起公民转让提名权这种社会契约意义上的政治责任。因此,基本法中专门规定了具有广泛代表性的提名委员会这个专门机构来提名。在基本法起草过程中,香港居民以社会契约的方式将自己的提名权转让给了“提名委员会”这个机构,由这个专门而且独立的机构“代表”每个香港居民行使其提名权。因此,香港居民也就不能将其提名权再次转让给政党或通过公民联合来行使。任何政党提名或公民提名的主张,都不符合宪政原理。

  公民推荐:影响提名委员会的独立性

  反对派也意识到,“政党提名”和“公民提名”缺乏基本法上的依据。因此,有些人将“公民提名”修正为“公民推荐”,即在行政长官提名委员会的提名程序中,不能局限于提名委员会委员个人的联合推荐,而要向公众开放,接受公民联合起来推荐的参选人。提名委员会可以在这些不同推荐方式产生的行政长官参选人中,通过民主程序来最终提出行政长官候选人。

  初看起来,这样的主张似乎符合提名委员会提名的制度安排。然而,恰如美国联邦法院大法官霍姆斯所言,法律的生命不是逻辑,而是经验。逻辑上行得通的,在经验中并不一定能行得通。选举制度的设计并非法律逻辑的产物,而是根据各种政治实践形成的制度选择。

  从实际操作的角度看,提名委员会的构成不可能规模很大,参照目前的选举委员会的规模也就一千多人。因此,提名委员会委员联合提名的参选人最多也就获得一千多票的支持。假如提名委员会接受“公民推荐”的参选人,那么这个参选人在政党操作下完全可以获得几十万甚至上百万普通选民的推荐票。一些参选人可能获得几百或上千选举委员的联合推荐,而一些参选人却获得几十万甚至上百万市民的联合推荐,那么提名委员会在“筛选”过程中,就面临政治难题:它筛选掉哪些参选人?这样的政治难题必然影响到提名委员会的独立性。换言之,提名委员会不再是一个代表香港社会的独立机构,不再是一个各党派之上的超党派机构,而必然受到党派政治和市民联合推荐的压力。这显然违背基本法设计提名委员会的政治目的。

  假如提名委员会要考虑公民推荐的参选人的支持度,自动接受获得公民推荐人数比较多的参选人,那就意味着提名委员会丧失了应有的独立性,沦为政党提名的表达工具,其结果必然导致各政党和团体竞相展开政治动员,吸引更多的选民联合推举参选人。这样,在提名委员会提名之前,各政党就已经为推荐参选人而展开激烈的竞争,以至于在香港市民一人一票普选之前,整个参选人推荐过程就变成了预选过程,使得行政长官普选提前上演。这显然不符合基本法提名机制和普选的制度安排。

  可见,反对派试图用“公民推荐”来实现事实上的政党提名,从而架空提名委员会,让行政长官普选在推荐参选人阶段就正式上演,这显然不符合基本法的规定,也不符合普选的基本政治逻辑。

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