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为何拖欠老师工资近5亿? 背后的逻辑令人忧心

赵树凯 · 2020-09-06 · 来源:修远基金会
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作者认为,改革开放以来,地方政府致力于追求经济增长,逐渐滋生出商业性公司的诸多特征。地方领导班子像公司管理层一样行动,将公司决策“成本-收益”分析原则纳入到政府决策中,政府运行如同公司运行,甚至有时比公司还公司化。

  赵树凯 | 国务院发展研究中心(本文发表时)

  【导读】近日,中国政府网通报西南某县拖欠教师工资补贴4.79亿、擅自挪用教育经费、违规截留困难学生补助等问题,引发公众强烈关注。从中央政策来看,提高教师薪资待遇和职业地位、加强教师队伍建设被列为教育投入的优先保障领域,但为什么类似事件还时有发生,为什么一些地方政府往往把优先事项靠后安排呢?背后有何逻辑?

  本文从“地方政府公司化”入手,提供了一种理解视角。作者认为,改革开放以来,地方政府致力于追求经济增长,逐渐滋生出商业性公司的诸多特征。地方领导班子像公司管理层一样行动,将公司决策“成本-收益”分析原则纳入到政府决策中,政府运行如同公司运行,甚至有时比公司还公司化。这种趋势,一方面表现出鲜明的地方自主性,使得地方可以自主推动本地经济社会发展;但另一方面,公司化的政府也容易在日常运转中忽略社会公众的需求,大量资源被用于满足经济发展目的,挤占了发展社会事业和公共服务的可用资源。而由于来自社会层面的公共需求并没有制度约束力,地方政府也缺乏提供公共物品的动机,进而难以平衡各种社会利益。作者指出,无论是经济转型还是社会公义的实现,政策上的调整如果不触及这一内在症结,难以真正取得突破。

  本文原发表于《文化纵横》,仅代表作者本人观点,供诸君思考。

  改革开放以来,中国将工作重心转移到经济建设中来,创造了经济持续高速增长的“中国奇迹”。在经济发展过程中,地方政府致力于追求经济增长,具有了商业性公司的诸多特征。地方领导班子像公司管理层一样行动,将公司决策中“成本—收益”分析原则纳入到政府决策中,政府运行如同公司运行。

  进一步的问题是,在地方政府公司化的种种表象之下,政府及政治过程的运行是如何展开的?

  “地方政府公司化”基本上是一个比喻。但是,这个比喻相当具有解释力。或者说,以“地方政府公司化”作为分析中国地方政府运行体制、激励机制和权力配置的视角,对于改革以来的地方政权属性具有较强的解释力。这个概念既可以在一定程度上展现对于地方“国家—社会关系”的洞察,也可以成为理解“中央—地方”政权关系的重要着眼点,如地方政权如何接受、选择甚或扭曲自上而下的政策指令。在这个视角下,它不仅能够解释中国的经济起飞,也能解释中国所出现的治理困境——地方政权耽于经济发展或者经济利益,自然疏于分内的社会管理和公共服务职能。本文认为,无论是经济转型还是社会公平正义的实现,政策上的调整如果不触及这一政府运行的内在机制,难以真正取得突破。

  

  “地方性国家统合主义”

  从学术脉络的梳理看,谈“地方政府公司化”概念,不能不从“地方性国家统合主义”(local state corporatism)说起。

  1989年,美国学者戴慕珍(Jean C. Oi),在论文《当代中国的国家与农民:乡镇政府的政治经济》中首次提出了“地方性国家统合主义”,强调地方政权、金融机构以及企业之间所形成的统合关系。此后,戴慕珍进一步将这个概念延伸到对于中国改革的制度基础的分析,认为中国乡村经济的改革之所以能够取得成功,原因是将毛泽东时代建立起来的地方政权和地方干部的组织体系与当地工商业结合在一起,形成了“地方性国家统合主义”。

  在戴慕珍的“地方性国家统合主义” 概念中,“统合主义”的涵义强调在国家—社会关系中社会中的各种私利被组织和整合起来、以实现名义上更高层次的目标——如全国或者全社会的稳定和经济增长。她把“国家统合主义”落实到地方层面,将其分析对象限定在县、乡(镇)和村三级政权机构,且将县、乡的党委和政府、村的党支部和村委会等一并纳入其中。这是因为这些基层政权直接参与经济社会管理,卷入到农村工业化的进程。她认为这是解释中国乡村经济起飞的关键之所在。

  与苏东国家同为从计划经济向市场经济转型的国家,中国也面临着农村工业化的起步问题。戴慕珍认为,改革之初的给定条件就是仍然保存完好的政权体系——即地方上的党政组织网络,是旧的体制遗留下来的资源。无论是党委还是政府,都维持着既有的官方地位。但这些党政组织是如何被动员到发展经济的努力中?

  戴慕珍提出了两项激励结构:去集体化和财政改革。人民公社的解体和农业生产去集体化的进程推进,改变了原来生产队和公社的收入模式。农产品的收成主要留在了农户而不是村社集体组织中,农民只需交够基本的公粮和集体提留即可。这当然提高了农民的收入,但是却使村集体收入和基层政府收入锐减。

  与此同时,1980年代初开始的财政改革,在县乡政府中实行税收责任制,使得地方成为独立的财政实体。这就促使地方政府开始寻找新的收入来源。在各种约束条件下,最有利而且政治上最没有问题的策略就是发展农村集体企业即乡镇企业。因为这既能解决农村劳动力问题——与国家领导的需求一致,又能获得合法的可支配收入。在这两大结构性动因的激励下,地方政权利用正式的官方地位和对资源的调配权力,培育发展地方经济,使得农村工业、集体企业如雨后春笋般出现。由此,国家通过正式的制度变迁,促成了“经济奇迹”。

  地方政府将企业发展纳入到公共治理中,既为企业提供经济依靠和政治后盾,又对企业施加其影响力和控制权。政府与企业之间是互利关系,各级执政党、政府和企业组成了利益共同体,并以利益最大化为目标。这种利益最大化包括经济利益的最大化,也包括社区内的其他利益——如解决就业等。

  1990年代开始,中国经济虽然仍维持高速增长的势头,但是乡镇企业风光不再,大量集体企业经由私有化的进程完成改制,或者是在与日益成长的民营经济竞争中倒闭、退出市场。

  “地方性国家统合主义”的基本方式在这一时期出现了进化:一方面,政府通过有选择的私有化,继续对重要的、经营良好的集体企业进行直接控制,同时关停或者改制其他的集体企业,减少负担;另一方面,政府还把扶持的对象和范围延伸到民营企业,地方政府与一些重要的私有企业之间也建立起了利益共同体。“正如他们原先帮助集体企业那样,地方官员通过调动资金、提供技术帮助、寻求市场机会、颁发执照,来支持辖区内私有企业的发展。”

  因此,在戴慕珍看来,尽管统合方式有进化,但“地方性国家统合主义”的体制特征并没有随着体制环境的变化而发生根本变化。她认为,1980年代,这一概念侧重地方政权的“公司化”的色彩:地方政府协调其他地区内各经济事业单位的工作运行,似乎就是一个从事多种经营的实业公司;在1990年代,则更多地体现了地方政权的“统合者”的色彩。这一概念对于变革中的中国仍具有解释力。地方政府、尤其是县乡村三级的党委组织和政权机构(及其在村一级的延伸)的角色性质并没有改变,仍然在企业的重组、改制中发挥资源要素的微观配置重要作用。

 

  地方政府公司化

  但是,这些分析对于中国经验本身还缺乏更深刻的穿透力,对于内在的东西,缺乏应有的透视和解析。

  本文在这里展开地方政府公司化这个概念,一方面是吸收了“地方性国家统合主义”的理论要素,另一方面也力图在中国政治过程的深刻解剖上做一些努力。进一步说,本文力图从日常运行和内部机制入手,来展开对地方政府公司化的理解。

  (一)地方政府公司化的行为特征

  最直观地看,地方政府的公司化,其具体表现可以见诸地方政府的日常工作:以招商引资为首要工作,以追求财政收入增加为最高动力。在地方政府领导人的话语中,充满了“土地低价”、“税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。投资者成为政府的最高客户,公众的要求则被忽略。

  在工商企业与本地民众发生冲突的时候,地方政府往往不惜违法来保护工商企业。在有些地方的公路两侧,我们可以找到诸如“谁和招商引资过不去,就是和全县人民过不去”之类堂而皇之的大标语。

  地方政府的公司化不仅反映了其行为逻辑,也揭示了其背后的激励机制。这一激励机制起作用,与地方政府碎片化的权力结构、运动化的行动方式联系在一起。这些属性相互强化,共同塑造出当下的中国地方政府形态。

  地方政府的碎片化表现为三个层面的特点:

  第一是“价值”的碎片化,下级对于上级的服从往往只是象征性的。对于上级的许多部署精神,下级往往从思想上就不认同,只是表现出表面上的认同或者顺从。

  第二是“体制”的碎片化,不同层级政府之间、不同政府部门之间,根据各自需要执行上级部署。因此出现众多的“文件打架”、执行文件的人员打架。这样,看上去一呼百应的政府体制其实蕴涵着内在的割裂。

  第三是“职能”的碎片化。职能部门缺乏整合,政策过程相互脱节。政府运行的重要机制演变为非正式规则主导下的“个人运作”,或者说政府部门的运行已经被植根于政府内部的人际关系结构中。讨价还价成为政府部门工作的重要方式,不仅存在于政策制定过程中,也存在于政策执行过程中。不同政策相互间不衔接,政府权力往往被用于谋取私利,而且许多私利介于合法与非法之间的灰色地带。

  在这样的政府运行过程中,正式的制度规范往往成为摆设,难以建立有效的法律框架,无法形成共同的价值和公认的程序。

  价值的分歧和体制的割裂已成为地方政府运行中的突出特点。这种割裂体现在政府的行为模式中,通过发动“运动”的方式来处理例行的日常工作任务。常规的行政管理和公共服务被动员式的运动化的工作机制所取代。运动化的运作机制,表现为行政主体为了某一特定目标,在短期内最大限度地动用行政管理资源,集中人力、物力和财力,采取疾风骤雨般的方式执法。

  政府运行以“运动”为重要特征,但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动”,而是政府通过行政力量来推动营造的“政府运动”。从政府运动的发生过程来看,基本上都是领导要求部署启动,检查考核评比开路,宣传发动的时候轰轰烈烈,检查验收浩浩荡荡。运动的结果,基本上都是表面上皆大欢喜,总结起来成果累累,非常成功,上级领导抓得对,下级领导做得好。但是在实际工作中,或者是形式主义成风,用“文件落实文件”、“会议落实会议”,或者是强迫命令造成种种后遗症,如现在的巨量乡村债务有相当部分就是这些运动的“丰硕成果”。

  地方政府的公司化激励机制、碎片化权力结构、运动化行为模式,揭示了当下地方政府运行的内在机制。这三个因素相互影响和相互强化,成为改革难以撼动的体制症结。

  (二)地方政府公司化的政治前提

  不论国外的研究还是国内的研究,都注意到,中国这三十多年的巨大发展,是在没有根本改变既有党政组织体制的条件下实现的。也就是说,既有的党政体制,不仅支撑了过去的计划经济,也支撑了现在的市场经济。这里所说的没有改变,是指没有根本性改变。那么,没有改变的是哪些东西?我们认为,这些没有改变的东西,正是地方政府公司化的政治前提,或者说政治的保证。

  改革以来,中央与地方的关系,包括地方不同层级政府间的关系,发生了若干变化,特别是分税制的实行,使得政府间的财政关系有了巨大不同,从中衍生出地方政府新的行为特征,以及不同层级政府间新的互动模式。进入新世纪以后,在地方层面,近些年出台了省财政“省直管县”政策,行政管理层面实行“扩权强县”政策,还有基层的“乡财县管”政策,都对中央与地方关系产生了很大影响。但是,从政府经济活动的角度来看,上级集权的基本体制格局并没有改变。不论是投资决策,还是具体的转移支付制度,依然是以权力向上集中为基本特征。从政治的角度看,这种上级集权基本格局没有动摇,近几年在一些地方甚至出现了明显的强化。主要表现是,上级仍然是下级政府权力的基本来源。在县的层面,过去县委书记的任命基本上都由市委地委直接决定,现在则因为强调县委书记的重要性而由省委决定。这种高度集中的上级权力,使得政府的发展主义倾向不断强化。

  从政府预算的决定和执行来看,虽然已经有了部门预算的制度设计和相关规范,民意机构在预算中的作用也有法律要求,但是,党政领导者的意志实际上仍然起决定性作用。建设项目的安排、预算资金的分配,最重要的决策环节还掌握在领导者手里。因此,经常出现一定地方的城市建设规划、产业发展安排随着领导人的变动而变动的情况。从工业项目建设、征地拆迁来看,中央虽然出台了一些规范规章,但是,这些规范作用往往是纸面上的,个人决策往往可以抵消这些文本的规范要求,所以,项目招投标过程的腐败、征地拆迁过程中的腐败未见其少,反而增多。在官员的管理上,一方面中央政府和各地都在规范选人用人程序,高调推行公开选拔、民主测评、民主投票、全委会票决等制度规范,或者说,如果从文本规定来看,用人方面的程序性要求越来越多,对于所谓党委一把手在用人上的权力限制越来越多,但是,另一方面,人事任免中的领导个人说了算现象仍然严重,跑官要官、买官卖官的现象普遍。

  (三)地方政府公司化的社会后果

  戴慕珍在其著述中,也讨论了“地方性国家统合主义”对中国的政治前景所产生的更广泛影响。她认为,“地方性国家统合主义”可以为中国提供有别于苏东国家的私有化和制度崩溃的制度选择,“一种相对来说无威胁的可供选择的经济制度,这种制度允许强有力的地方政府干预。共产党官员不但能够发挥政治作用,也能发挥领导经济的作用。” 这也使得中国的地方官员一直愿意进行经济改革,不像苏联官员那样反对经济改革。因为实行经济改革和追求发展“把握住了加强而非削弱地方官员权力的潜在力量”。

  她还认为,正是因为“地方性国家统合主义”带来的地方经济发展和地方财政收入增加,使得政府可以通过不同形式的补贴(如粮食补贴、教育补贴、卫生补贴、老年救济、建房补贴等)把大部分钱款重新分配给农民,地方政府也由此将社区福利因素纳入到经济发展的决策中,使得传统的社会主义国家的价值体系得以保持。在这个意义上,她认为中国地方政府发展经济的活动有别于所谓的掠夺型国家,因为这些获取的资源并不是被私人化,而是更多地以公共财政的途径用于公共事业和公共福祉。

  但是,从经济的角度来看,近年来中国经济所面对的不协调、不平衡、不可持续的问题,似乎印证了克鲁格曼(Paul Krugman)的分析:经济发展以增加投入为基础,政府虽然能够组织和动员资源投入到经济增长中,但是难以提高效率和技术水平、提升全要素生产率。“地方性国家统合主义”能否成功地动员经济从量到质的升级,目前来看,仍然存在疑问。

  与此同时,在政治方面,由于地方政权完全地卷入到经济和市场活动中,并在决策中以企业式的“利润最大化”原则为基本依归,这也带来了政治上的困境。借用贝尔(Daniel Bell)在《后工业社会的来临》中对于中轴原理的分析,可以说,政治领域和市场(企业)领域的中轴原理存在根本不同。现代政权在政治上的根本利益在于合法性的获取,而企业的市场决策的根本原则在于成本—收益分析后的利润最大化。

  

  基层政府按照企业的决策原则行事,结果导致了其对于公共物品、公共服务疏于供给,而且由于政府变成市场运行中的利益主体,成为与民争利的既得利益者,也使得社会冲突包括市场其他主体与政府之间的冲突不仅无法得到有效的管理,而且矛盾还被激化。晚近以来围绕着征地问题的冲突无疑都是这些问题的生动写照。此外,政府通过“统合”手段将各种主体、要素和资源卷入到统合过程,不断扩大了国家权力范围。

  在地方政府公司化的机制作用下,政府把自己变成了市场竞争的一个主体,做了许多原本该是市场做的事情。政府官员的注意力主要是在投资者或者说有钱人的身上,或者说,政策取向更向有钱人倾斜。公权力过分介入市场运行,混淆了政商之间的界限,反而更加不利于建立公平的市场经济环境。

  

  这种公司化的政府运行机制,使政府对于基层社会的公共需要缺乏回应能力。在政府运作过程中,民众的需要和要求难以迅速反馈到政府体系中来。或者说,反馈的方式主要是非常规性的。而那些设计好的制度化通道运行不畅,或被废弃、或被堵塞。即使在信息反馈上来以后,政府的处理机制也不健全。对政府部门工作人员来说,缺乏为民众做事的激励机制,也就缺少对相关信息做出反应的动力。

  公司化的运行机制,所带来的后果至少可以从三个方面加以理解:

  第一,大量资源被用于满足地方经济发展的目的,挤占了公共服务和社会管理的可用资源。在现有的考核体系中,经济发展是最为重要的指标,这使得地方政府有强烈的意愿将各种资源用来发展经济;而在动员型的政治体制下,国家与社会之间的关系不平衡,社会的要求对地方政权没有制度性的约束力,地方政府没有提供公共物品的动机。

  第二,无法有效地化解地方社会内部的紧张和冲突:一方面,地方政府对于社会冲突的处理缺少动力;另一方面,地方政权本身也被卷入社会冲突中,成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源,尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。

  第三,政府无力满足地方社会对公共服务和公共物品的需要,因而相应也就无法获取政治支持。这也使得地方政府与当地社会之间的疏离感增强,政府渗透和动员社会的能力下降。

  在公司化的运行过程中,地方政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”,既体现在相对于上级政府而言的自主性,即财政上的分灶吃饭使其在财政发展方面有自主行动;也体现在相对于当地社会而言的自主性,在日常运转中忽略社会公众的需求、忽略平衡各种社会利益的需要。在社会出现的冲突中,往往能够在公司化的政府运作中找到根源。

  戴慕珍曾经给予“地方性国家统合主义”以高度评价,认为中国在经济转型过程中成功地通过制度安排、在不做政治改革的条件下就能够完成经济增长的任务,这是中国的制度优势。但是,随着改革的推进,在市场体制已经基本建立的条件下,深度卷入市场运行的“地方性国家统合主义”,已经很难再作为具有比较优势的制度安排。它越来越成为中国现代地方国家政权构建的体制障碍,而且地方政权作为既得利益集团所带来的问题日益突出。如果不触及这一体制症结,任何政策上的变革都将难以落实和深入。

  显然,晚近数十多年中国的发展取得了巨大成就,但是,如果说中国的改革业已成功则为时尚早。就政府转型而言,中国模式还没有迈过最重要的那道“窄门”。地方政府公司化的发展范式,早期阶段显然有促进经济快速发展之利,但是随后弊端开始凸显。下一阶段的中国改革,根本的问题将是如何去改变地方政府公司化的运行机制,使之真正转换为现代意义的国家政权体系。

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