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纠纷解决、党群关系与法治建设 | 枫桥经验再出发

王晴 · 2019-07-09 · 来源:经略网刊  
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枫桥经验的生命在于其必须始终保持鲜活、灵动、因地制宜的特征,为了防止其被官僚化、形式主义所侵蚀和架空,就必须聚焦到社会主义教育运动、中华人民共和国基层民主政治实践的本质上来,聚焦到以群众参与、群众监督、群众教育为宗旨的群众路线实践上来。

  纠纷解决、党群关系与法治建设

  ——枫桥经验再出发

  王 晴

  北京工商大学法学院讲师,北京大学法学博士

  

  枫桥经验是中国共产党通过政法系统、依靠群众路线开展国家基层治理实践的标志性成果之一。对于正在全面深入的社会主义法治建设而言,枫桥经验的意义在于,不能让有限责任、职能分工、程序正义等“法治原则”成为一种变相的治理卸责,不能让法治建设过程中的代价完全由群众承担。枫桥经验因其对于理论法治的砥砺和修正作用,代表并发展了中国独特的软实力。但是,枫桥经验的生命在于其必须始终保持鲜活、灵动、因地制宜的特征,为了防止其被官僚化、形式主义所侵蚀和架空,就必须聚焦到社会主义教育运动、中华人民共和国基层民主政治实践的本质上来,聚焦到以群众参与、群众监督、群众教育为宗旨的群众路线实践上来。总之,以基层治理这个枫桥经验中最接地气、最能将行为与效果直接关联的领域为起点,探索法治条件下党群关系、党的政治伦理和社会主义政治价值观的重建。

  关键词:枫桥经验 纠纷解决 制度法治 社教运动 党群关系

  

  ◆ 一、枫桥经验是个筐吗

  ◆ 二、警察都给管了,还要法院干啥

  ◆ 三、依法了,便对吗

  ◆ 四、枫桥经验过时了吗

  ◆ 五、这个枫桥经验为啥不好了

  ◆ 六、群众的眼睛是雪亮的

  ◆ 七、你不拼命,谁跟你往前冲

  ◆ 八、红雨随心翻作浪,青山着意化为桥

 

  一、

  枫桥经验是个筐吗

  枫桥经验是中国共产党通过政法系统、依靠群众路线开展国家基层治理实践的标志性成果之一。自1963年11月毛泽东同志就枫桥经验做出批示以来,除“文革”期间及20世纪80年代有所沉寂之外,对枫桥经验的宣传和推广一直都是公安司法系统以及浙江各级党政部门的重要工作内容,并且结出了丰硕的研究成果。不过,文章太多、范围太广带来的一个副作用就是,“枫桥经验成了个筐,什么好用什么往里装”:枫桥地区做什么都算作枫桥经验,而各地学习“枫桥经验”的任何成果总结也都属于枫桥经验。这一“稀释”问题使这个以实践价值为生命的概念弱化了实践必需的区别功能和示范功能。而且更为重要的是,身段过于“柔软”还会丧失这一概念所具有的警示功能和批判功能:枫桥经验产生并紧密贴合于特定的历史条件和中国的本土环境,我们在承认其需要随着历史条件和环境的变化而调整的同时,必须要重视其对这些变量的反向约束,在正视原有的枫桥经验与现实条件的裂痕与矛盾时,对现实也保持一份审视和警醒,这样,才能发挥枫桥经验不仅作为可炫耀的“祖产”、更能成为现实“炼金术”和“磨刀石”的理论价值和实践价值。

  “法治”,便是枫桥经验当前必须回应的一个“变量”。无论如何定义这个本身也并不明确的“法治”,都必须承认,枫桥经验并不是脱胎于“法治”的。但随着社会主义法治建设的全面深入,对枫桥经验的研究也必须跟上这一时代命题。俗话说,强扭的瓜不甜,那么,枫桥经验对于法治建设来讲,算不算一个强扭的瓜?在法治建设已成时代必然的条件下,枫桥经验究竟可以为这个时代命题提供怎样的实践参考和理论砥砺?这是本文研究的初衷。当然,经过55年的发展,枫桥经验已经包含了多领域、跨学科的诸多问题,全盘考察难以实现,而既然其起源于“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决”的方法措施,被广泛接受为“发动群众、积极预防、将纠纷解决在当地”的实践经验,那么本文就集中从枫桥各部门各领域解决纠纷的实践出发开始观察,并与法治建设中纠纷解决制度的一般理论做比较,从而识别枫桥经验与此相关的核心特色及积极功能。

 

  二、

  警察都给管了,还要法院干啥

  对枫桥经验究竟是什么这一问题,各类文章无论理论概括上多么五花八门,但研究者心里大多还是有个区别印象的,这在推广介绍枫桥经验的典型事例时能最直观地体现出来:

  对刑释解教人员除了教育督促其改邪归正外,还帮助安排工作,操心婚姻大事,正所谓帮心、帮富、帮到底了。村民生老病死,民警都赶去慰问。有位村民病危,而他最放心不下的是那个尚未成年的孩子。临终前,他非常执着地要将孩子托付给他的辖区民警,他认为民警是他最值得信赖的人,唯有将孩子托付给民警才可以瞑目。

  当地检察机关对轻微违法犯罪人员和刑满、解除劳教回籍人员实施情感工程。江口村人赵某……缓刑期间,一度感到自卑,情绪十分低落。检察院监所科干警得知这一情况后,会同街亭派出所干警多次上门对其进行帮教,了解到赵某生活困难,检察官会同村干部帮助他购买织机,加工贡缎,一次次上门为他解决技术问题,还向他提供经营信息。赵某说:“是检察官让我有了继续生活的勇气,还培养了我的生活技能,我永远也忘不了他们。”

  一对亲兄弟因房产纠纷引发了数起刑事自诉案件和人身损害赔偿案件,兄长的一个刚刚就读于北京某名牌大学的儿子,是其中一起刑事自诉的被告人。接手此案后,张法官一开始就把思路定在了“调解”的格局上,他希望用法律保住大学生的美好前程,消除可能酿成的隔代冤仇。调解工作从早上做到了晚上7点,最终双方握手言和。调解成功后感人肺腑的一幕使张法官久久难以忘怀:当婶婶问侄子是否还可以像以前一样叫她一声时,泪流满面的侄子跪倒在婶婶面前向她认错。

  一家200多名职工的集体企业由于种种原因出现严重资不抵债,企业生产经营难以为继,职工一度人心浮动,有的准备集体上访……在研究解困出路时,当地干部获知步森集团正准备上马一个生产西裤的分厂,而这家集体企业的条件非常适合,当即牵线搭桥,这家企业被步森集团兼并后重现生机,当年生产西裤30 万条,创产值1700 万元和利税200 万元。

  这样放在一起特征就比较明显了,作为纠纷解决的职能部门和负责人员,其解决纠纷的过程都不是仅以本职明文的行为规范为止步,而是做了很多“分外之事”:安排工作、操心婚姻大事、提供经营信息、照顾未来前程……而且在平时的履职中,也不只是关注解决纠纷和维护治安,而是“以群众满意为目标”,开展爱民、便民、利民、服务群众活动,“不断拓宽服务范围,主动接受群众求助,乐意为群众排忧解难”,形成了“分内的事情全力做,分外的事情帮助干”的良好风气。

  这其实很不“法治”了,因为法治的理想国是以规范约束权力、以分工实现制衡。一个重要的法治指标就是职权部门分工明确、职责清晰、衔接流畅,从而达成部门间互相制约,对管理相对方行使有限权力,在此范围之外,则是个人自由,私权自治,法无明文规定不为罪,法无禁止即可为。如果职权部门管得太宽,轻则是温柔的约束,限制了民间自由发展的空间;重则构成对公民权利的侵犯,成为滥权谋私、腐败堕落的温床。因此,法治的建设过程其实是各职权部门逐渐清晰并严守各自职责、学会不越雷池一步的过程。在以枫桥经验为题材的电视剧《枫桥故事》里,接受了如此新思想的年轻警察对一门心思不厌其烦地调解改嫁儿媳与婆婆间赡养问题的老民警抱怨说:我们都把问题给解决了,还要法院干啥?

  故事里的老民警很困惑,这是枫桥经验驶向法治时代的困惑。尽管如此,迄今只要宣传枫桥经验的典型人物和典型事例,仍离不开这种越出法定职责尽心竭力的行为。在其背后,是枫桥等地在组织、机构和干部培养上的相关支撑。例如,枫桥镇是在全国率先实践“社会治安综合治理”的理念、提倡各部门联合治理的地区之一;在机构方面,枫桥镇设立了综合治理工作中心,中心主任是分管政法的镇党委副书记,另设一名专职副主任,武装部长、派出所所长、司法所长、法庭庭长、信访办主任兼任副主任,同责、同权、同利;在工作制度方面,综治中心实行工作例会制度,每季一次成员单位联席会议,每月一次政法部门联席会议,建立重大疑难纠纷联调制度;最具特色的还有首办责任人制度,即第一个接待的人必须认真做好记录,进行耐心的劝说疏导,平息事态发展,并及时向主任汇报;在日常工作细节方面,则要求干警下责任区、保证群众熟悉率,检察官探索“检调对接”工作模式,派检调人员到社区村委锻炼,法官提供站点式服务、参加“指导调解QQ群”等,还提倡“不推一把拉一把,不帮一时帮一世”“教育人、转化人、提高人”等服务群众的情感理念。由此可见,对各部门职责的划分并非枫桥经验的本义和要义,相反,各部门的履职甚至需要执法和司法人员主动拓展工作空间,尤其是在部门职能的边缘和衔接领域发挥能动性。并且,对尽职的判断也并非规范标准而是结果标准,即实质意义上的解决纠纷,“让群众满意”。

  这可算是枫桥经验实践与理想的法治概念龃龉的特征之一,那么,在全面推进法治建设的背景下,是枫桥经验过时了吗?

 

  三、

  依法了,便对吗

  枫桥经验不只要求政府和司法机关的工作人员主动在部门职能的边缘和衔接领域拓展工作空间,还有一批出现率很高的事例,说明在法律有明确规定的领域,职能部门反而有条件、不同程度地撤退了,让位给予民间调解为核心的群团组织。例如下述一些典型事例:

  相泉村村民何杨忠女儿何海英嫁到小奕村。按照相泉村土地延包实施细则规定,已经办理婚姻登记的本村女儿(配偶也是农户)即使户口未从本村迁出也不享有香榧树承包和收益权。村民代表经讨论决定,收回何海英的香榧树承包收益权,而何杨忠反对,认为何海英有法律权利不将户口迁出并享受本村香榧树的收益。案件由法院劝导撤诉,并转向人民调解。在利益纠葛面前,调解工作进展得异常艰难。最后,何杨忠一家人接受了其女儿香榧树承包收益权被收回的调解结果。

  先进村是个织布村,绝大多数人家都有织布机,而且基本上都放在村民自己家的小作坊里由夫妻俩日夜轮班看守作业,而个别不从事织布行业的村民因为休息受到了影响起诉到法院,要求保护休息权。案件被劝导到人民调解委员会,调解委员会考虑到织布是地方赖以为生的产业,一旦按照法律规定的作息时间进行操作,损失不可估量,于是对双方进行劝解,一方面要求晚间作业的村民实施一些力所能及的隔音措施,并和村里相关组织进行协调,尽力将部分织布机集中到特定区域去,另一方面劝说要求休息权的村民在对方让步的情况下适当包容。矛盾得到暂时化解,村民和好如初。

  蒋某某骑一辆电动两轮轻便摩托车载老伴陆某及朋友何某回家,途经枫桥镇新绛霞村一弯道时,迎面驶来一辆面包车,由于应对不当冲出了路面造成包括本人在内一死两伤的交通事故。经认定,蒋某某负事故主要责任。案发后,蒋某某身心受到重大创伤,并表示无力承担被害人何某家属提出的赔偿。检察室干警在走访中了解到蒋某某家庭状况原本不佳,车祸后,其生活更为困难。在案件办理中,检察干警多次与蒋某某的儿子、受害人何某及其家属谈心、释法说理,并邀请老杨调解室针对赔偿金额进行调解。最终,何某表示不向蒋某某提赔偿条件,并谅解了对方。检察机关对蒋某某做出相对不起诉处理。

  在这几个事例中,检法机关都是通过引入民间调解,回避了直接对法律责任做清晰认定,致使纠纷最终以未完全符合实体法的结果解决。调解在枫桥经验中处于核心地位,但其所注重的调解一般是指以民间调解组织为主体的诉讼外调解。从制度脉络上,民调组织创设的初衷就是为了减少法院受诉数量,将矛盾尽量解决在街、村一级,而非上提到设在县一级的基层法院处理;枫桥在此基础上进一步加强了民调组织,先后建立了镇、管理处、村三级人民调解组织网络,三级调解组织上下联动,并与企业内设的调解组织、其他群团组织横向协作,而且各地目前比较流行的大调解机制,在枫桥也是以人民调解为基础设立的;在纠纷解决的数量上,前述的民调组织和协作组织解决了大部分纠纷,而派出所和法庭所调解的纠纷,仅占5%左右因此可以说,诉讼调解并非枫桥经验的原始内容,枫桥经验中的调解实践所积累的大多是不由强制执行力背书的解纷经验,甚至,从一开始就有意地与诉讼调解保持了一定距离。

  不过,枫桥的民间调解只是指调解结果不当然取得强制执行的效力,其实并未脱离公权力机关主导或积极参与的色彩。例如,已成为枫桥调解品牌的“老杨调解中心”,就带有类似于公安机关行政调解的味道。在运用大调解机制解决复杂纠纷时,各职能部门都参与进来协同调解,最终尽量以民间调解协议的方式形成结果,而非各自按权力裁决。近年来推行的轻微刑事案件和解制度下,公检机关也可以通过引入民间调解,推动一些案件绕开严格的刑诉程序。这些纠纷解决结果既在实际上吸收了职能部门的处理意见,而且能够溢出部门分工的边界,又能够因名义上的民间调解而留有余地,其实体现的是公权力某种柔软的变通性的行使实践。

  既然名义上是民间调解,自然对实体法及程序法的要求都不太严格。枫桥经验重视村规民约,在订立关于外嫁女、集体资源使用分配等方面有一系列土办法,而纠纷的民间调解可以落实甚至推广这些土办法。枫桥经验中对各种调解典型事例的宣传也不会聚焦于正式程序。例如,在介绍“老杨调解中心”的调解工作方法时,更多强调的是“四进户”要求、“四上门”准则,以及“坐得住,忍得住,听得进”的动情说理,这样的主动性显然与准司法程序相差甚远。如果这还不够明显的话,杭州下城区学习枫桥经验而推行的民调机制直接起名就叫“和事佬”,这很形象地说明了民间调解的“灵活适法”的特征。

  即使作为纠纷解决最后一道防线的法院,枫桥经验宣传的也并非严格依法判决这类法官根本职责,而是诉调对接。枫桥镇派出法庭法官的主要工作就是和乡镇联系,指导人民调解,并形成了很细致的“四环调解工作指导法”。通过这种以法律指导的方式提供后盾、以“调解劝导书”的方式进行引流,法院尽量避免走向纠纷解决的前台。若案件最终到了诉讼阶段,也还可能由法官尽心尽力进行疏导和调解,例如之前提到的张学军法官的事例,从而在严格依法判决与想要的结果间进行再一次努力和取舍。

  这似乎也不很“法治”。在纠纷解决领域,严格依据实体法和程序法量度的判决,会因为最“法治”而成为多元纠纷解决机制的核心,而多元纠纷解决机制的构建和完善过程,也越来越倾向于对程序化、规范化的强调。法治建成的一个重要指标就是以“程序正义”为原则的司法谦抑,司法人员及准司法人员可因严格依照程序而自动完成履职行为,不可因内心对某类结果的追求而舍弃或规避实体和程序上的明确规范。以此观之,前述事例为代表的枫桥经验在施行时,不仅是不那么合乎实体法的,而且一定也是不那么合乎程序的。甚至,枫桥调解传统的意义,也即枫桥经验的本义,就是为了规避受规范化约束较大的诉讼或行政裁决机制,在法院及其他职能部门实际上参与纠纷相关管理职能的同时,还在一定程度上柔软地回避了伴随着法治强势话语而抢占正确高地的程序正义。

  这可算是枫桥经验与理想的法治概念发生龃龉的第二个特征。值得一提的是,与前一个特征,即“职能部门分外之事帮着干”被大力宣传相反,这一特征却不怎么被点明。而且,近年来随着法治话语的意识形态化,“枫桥经验”的新文章越来越多地出现了对包括民间调解在内的各种解纷机制进行程序化、规范化的提倡。也就是说,“新”枫桥经验希望以“发展”之名淡化掉这一特征。但问题仍然是这个问题:(曾经的)枫桥经验过时了吗?

 

  四、

  枫桥经验过时了吗

  如果仔细地层层内推,在纠纷解决领域,前述法治理想国其实基于两个假设,并且这两个假设也是理想国建成的表现:权力关进笼子,域外便得自由;纠纷解决犹如产品生产,经设计合理的程序流水线,下线即可获正义。

  将权力关进笼子,是法律人信仰并为之奋斗的目标,只不过,能对人予取予夺的可不只是挂牌的“公权”,而且这个笼子所代表的法律,更不像其喻体“笼子”那样轮廓清晰、切割明显。在法治建设的过程中,一不留神就把比喻当成了儿童的简笔画,按图索骥,将权力限制理解成公权力管辖领域的大幅度退场以及公权行使方式的重重约束。然而,讽刺的是,公权力的退场带来的空白反而成为弱肉强食的丛林,干净的权力进不来了,不干净的权力绕个弯从后门改头换面登场,打着各种各样的旗号,用各种办法攫取和定义“私域”。仅就基层农村以及乡镇领域来讲,随着农村集体组织权力的大幅度弱化,分散的各家各户没有足够的能力和精力去对抗各种各样的越轨,不仅小偷小摸等各种揩油及破坏行为无法控制,更大的犯罪甚至黑恶行为也趁着公权力的人手不足、职能受限或衔接不畅而暗戳戳地铺开,甚至形成了乡村混混组织化、乡村江湖化的格局。基层社会治理是一个实践性极强、群众冷暖自知、效果好坏立竿见影的问题,群众不满意了,你说再多转型时期的阵痛、法治建设的需要、自由彼岸的召唤都是没有意义的。因此,才有了全国推广社区民警,要求民警下沉到村进行“驻村治理”;才有了法院要注重判决的社会效果,不能“管判不管埋”;才有了平安地区建设指标,对信访实行“全年工作一票否决”;至于全国上下动员式的扫黑除恶,也实在是因为积重难返而被迫亡羊补牢。针对这些具体措施,舆论一直都存在着不够规范、纵容滥权、矫枉过正等批评,但问题在于,更高级的免疫疗法抗癌药没临床之前,难道强撑着不化疗吗?

  至于分工明确、层层相扣的纠纷公力救济机制,自然也是法律人兢兢业业的追求,中间的缺漏牴牾需要时间和努力来克服。不过,仅看已成的框架支柱,公检法各有一摊儿,刑事民事不同程序,民事纠纷的行政裁决和司法处理各有步骤,这就已经令基层那些家长里短纠纷的当事人无比头疼了。笔者旁听过一个案子,当事人与邻居在宅基地边缘砌墙产生纠纷,先因宅基地划界问题由村委会调解,再因不满调解结果到镇政府申诉,再作为相邻权纠纷提起民事诉讼,又因判决无法完全落实再请镇政府处理,如今又提起行政诉讼,要求镇政府撤销不予处理的裁决。合规是合规了,但距纠纷初起已经4年,而且可以想象离最终解决还远。再聚焦到民事纠纷,民事诉讼不同的诉的结构利弊不同,同一个诉的不同的提起方式会带来不同结果;诉讼要讲证据,生活中并非能处处留痕;法律责任要讲适度,有时不足以扼制违法动机……这些无不反映了诉讼及正规程序的局限性,而这些局限性并非靠完善机制就能顺利解决的。更有甚者,所谓法令滋彰盗贼多有,为了克服某种规范的漏洞和局限,往往需要叠加更多的法律规范,规范越多,反而越有利于机巧无赖之人占领话语高地左右逢源,而不利于想安稳过日子、心思单纯的基层普通群众。

  作为纠纷解决依据的实体法,自然也不是飘然而下降落人间的“天道”成品。立法是各种利益纠缠争斗的结果,不是内部自洽的体系,本身即存在大量的问题和矛盾;实体法所有的标准都明晰也是不可能的,有时模糊的语句正是利益胶着时又不能不通过立法只好故意为之;生活千变万化,法律中必然存在大量的判断性词汇需要具体问题具体分析;对法域内统一适用法律的内在要求与各地环境条件、发展阶段不同之间不乏矛盾,可能带来个案的非正义或后续麻烦;即使是法律人视为职业专长的法律解释也远非稳定、逻辑自洽的技术,不必然能够弥合这些沟坎裂缝。正是因为通往“天道”之路存在着这么多沟坎裂缝,执法、司法人员作为载着纠纷通过的驾驶者,小心翼翼地按着依法裁决的喇叭,但其心证总会多多少少由期望的结果推及处理理由,迂回婉转地在路上绕行。如果一味否认这个过程,用标准答案式的法律适用直蹚过去,颠簸甚至抛锚可是少不了的。

  即使一路披荆斩棘地到达了依法裁决的路碑,就等于到达终点了吗?纠纷解决的效果呢?再精细的法律也不可能囊括生活的全部,明火的纠纷产生之前,就已经有生活的点滴摩擦累积;纠纷获得公权力定调之后,其给当事人及他人带来的影响,也需要在生活中慢慢消融。刑满后的矫正、赔偿后的精神创伤恢复、纠纷前后各种无法被处理程序接纳的暗火或火源,亦都需要在抬头不见低头见的人际关系中安置。纠纷解决程序走完了,对执法司法效果的考验才刚刚开始。

  法治的殿堂层垒分明,纠纷处理的流水线环环衔接,我们都期待着这个庞大而又细致的机器能够按部就班、严丝合缝、润物无声,为社会生产出整体上公平、不合格率极低的解纷产品。但是,抛开从业者的集团利益或职业骄傲,就必须要承认,这个庞然大物自身矛盾重重,动能巨大但无法做到身段柔软,其启动和生效是需要生生从互相纠缠的社会生活中嵌进去的,纠纷若要进入这个流水线也必须格式化为机器能够识别的模块,已不是生活真实的模样。这种类似于血肉与钢铁的嵌合衔接,越在基层细微处越发水土不服,引发各种不适甚至苦痛,而承受这种苦痛代价的,必然是与这个庞然大物相比如细胞一样微小的个体。当然,通过将法治意识形态化、升华成一种信仰,也可以将这种苦痛解说为法治建设过程中的阵痛,让不满意产出结果的个体认识到自己的“法盲”弱点,进一步提高自己的法律意识,并期待法律的继续完善能最终眷顾到自己。但是,如果从“让群众满意”的角度,只能让这些个体期待未来吗?未来到什么时候才宣告法治的完美建成?

  在这样的情境下对照枫桥经验的众多典型事例可知,枫桥经验首要的可贵之处在于,尽力弥合机构和制度衔接中的裂缝、搭建权力空隙之间的桥梁、拓宽纠纷处理的空间,用柔软的方式接纳和关照被法律机器运行时碾磨或抛出的个体们。这样,至少在老百姓的角度看来,解决纠纷的责任方是无所谓有没有严格分工的,其对整个公权力体制的要求是一个结果,而体制内部的合规性分析和职能划分则由体制负责,即法治构建中的裂隙和不完善带来的后果主要由职能部门承担。这好比一个缓冲垫,减轻了法治建设或制度强行落地带来的震荡。

  都知道家不是说理的地方,而是讲情感的地方。同理,生活紧密相连的基层社区,各自公开并强化己方的利益诉求并非解决纠纷的最好方法。而调解是一种妥协,不仅是双方的妥协,更是法律对生活的妥协、现实对理想的妥协。枫桥经验中的民间调解,一来能在强硬的法与现实之间达到缓冲,校正法律规定水土不服给实际纠纷解决带来的困难;二来重视教化,不必将是非分辨得那么清楚,弥合硬性解决会给基层社区带来的裂痕;三来又未脱离体制内各职能部门的关照及指导,使得纠纷解决的主体结果未脱离法律制度的滋养,还能因此获得群众心照不宣的半官方效力。这些优点对于基层社会显而易见。

  更为重要的是,部门的分工、程序的规制必然关联有限责任,这是有利有弊的。法律人理想中的有限责任自然能防止权力滥用,但同样也等于为权力提供逃避和龟缩的借口,而由于官僚层级自身的利益驱动,现实生活中多见的往往是后者。如果推向极端,就必然纵容官僚主义,谁都不负责任、谁都解决不了,小纠纷也会在推诿中酿成大纠纷。例如,近年来与官僚主义如影随形的形式主义愈演愈烈,这从某种程度上就是各级官员减轻工作负担、推卸责任的法宝。在纠纷解决领域,形式主义往往就依附于“程序规范性”的借口,人家所有的文书都有了、所有的程序都走过了,每一项程序行为都“留痕”了、“依法”了,至于纠纷解决的结果不尽如人意也就没法追责了,留痕过程的上下折腾各种无用功也就必须忍受了。官僚主义可以说是中国社会的痼疾,无时不在,并时刻准备着卷土重来;它既可以在以前依托于不平等的剥削制度,如今也很有可能转而依附于所谓的“法治”。当然这肯定不是法治建设的目的,但建设过程中的副作用却不能仅用理想的终点来遮蔽。而枫桥经验特定程度上的无限责任至少为官僚主义少提供了一个保护伞。

  那么,将来呢?将来“法治建成了”,地狱也成了天堂,就不需要这种缓冲了吧?现在讨论枫桥经验的将来也许为时尚早,但是,即使将来包括人工智能等飞速进步的技术手段可以支撑越来越复杂的具体纠纷解决情境,让这个机器变得越来越精细和契合,但这背后的算法与程序设计本身仍然逃不开各种伦理难题,不可能穷尽一切生活情境,也就不可能安置和解决一切纠纷。

  是的,无论号称多么成熟精细的法治,都不可能、也不应当完全将生活格式化。因此,对于法治建设而言,枫桥经验的意义在于,不能让有限责任、法律分工、程序正义成为一种变相的卸责,不能让法治建设过程中的代价完全由群众承担。“真正的枫桥经验,都是老百姓的语言”“浇花要浇根,帮人要帮心”“联系群众鱼得水,脱离群众树断根”,这也许是枫桥经验所代表的带有泥土味儿的中国独特的软实力。

 

  五、

  这个枫桥经验为啥不好了

  不需在此详述的是,即使有如上各种副作用,法治的建设也已成必然和必需。纠纷解决中的职能分工、程序规范、细节完善是主流,也会随着新技术带来的国家治理能力的提升而愈加顺畅。枫桥经验各种事例所体现出来的主动出击、责任共担、迂回缓冲表象,对于整个国家的法治建设而言只能是补充性的,其有点儿类似于游击战术,需要灵活、适度、因时因地制宜。在宣传枫桥经验的时候,常有文章将其具象化为某些具体措施或者技术。例如,综治中心、驻村警察、社区矫正、档案表格、定期例会、网格化管理、智慧城市平台等,但这些只是表象,并不是枫桥经验的实质。一旦舍本逐末,机械套用或追逐各种时髦的基层治理措施,有可能反而过犹不及。

  例如,如今很时髦的网格化管理,不少农村和城市社区都被纳入了网格,每个网格配备的网格员的名单及其联系方式也公示了,但该找不到人还是找不到人;要求民警下社区,办公点也设好了、照片也贴上了,但是平日里几乎不见踪迹;说是重视调解,结果无论基层还是非基层、重罪轻罪还是非罪都来和稀泥;搞智慧城市平台,有的上线后点击率、应用率少得可怜;各单位都要有综治中心的联络对口部门,结果单位领导连自己是该部门主任都不清楚……其实说白了,枫桥经验最需要的是执法和司法人员发挥主观能动性和灵活性,而无论其初始多么主动和灵活的治理措施,一旦被固化,都会反过来成为压制主观能动性和灵活性的原因。

  这还不是最严重的。最严重的是考核机制,将是否服务群众、让群众满意简化成了一个个可以记录到纸面上的报表和考核指标。没有考核自然无法产生足够的激励,但如果过于强调量化,强调考核指标的清晰度简单度,用规范化程序化的方式约束本致力于矫正规范化程序化、弊端的枫桥经验,就把解决纠纷变成了机械维稳,把遏制官僚化、形式化的经验又变成了官僚主义和形式主义。

  即使在枫桥,这也是有教训的。因为枫桥经验的声誉,枫桥必须成为治安最好、社会最和谐的地方,过大的压力反而将枫桥经验的结果变成了展示枫桥经验的出发点。在这种情况下,“将纠纷解决在当地”就被简化为不能出现解决不了的纠纷或者不能出现上访的纠纷,要实行“综治费用无障碍审批”,考核采用信访一票否决制,将群众信访量、满意率与干部考核奖金直接挂钩,这一方面造成基层干部压力过大,另一方面还导致部分民众抓住政府“软肋”,施加信访压力迫使政府保障自己未得或受损利益,甚至影响了整个地域的风气。有的基层群众说,“枫桥镇领导被信访维稳工作牵制了大量精力,无力顾及思考如何发展经济。我们老百姓是最实惠的,既然‘枫桥经验’这么大的名气,应该有利于经济发展,但现在反而变成阻碍经济发展的因素,说明这个经验不好了”。

  是枫桥经验真的不好了吗?如果前述枫桥经验的特征总结是对的,那么就可看出,枫桥经验是不能被完全纳入量化规范化的管理体系的,其必须给基层干部留有量力而行的回旋余地,必须始终保持鲜活、灵动、因地制宜的特征,这是其生命所在。一旦其中的各项措施固化成教条,一旦其成果及考察机制陷入官僚科层制及文牍主义之中,那枫桥经验也会逐渐死去。并不是枫桥经验不好了,而正是官僚化、形式主义侵蚀了枫桥经验,架空了枫桥经验。

 

  六、

  群众的眼睛是雪亮的

  枫桥经验不固化为具体措施没法传播?而一旦固化便成具文?这大概是学习枫桥经验的各地在学习过程中面临的难点,也是枫桥经验不被法治理想主义者看好的原因:如何能够让公职人员主动做越职之事?如何能够保证他们越职做好事而非越职做坏事?如何能保证“不严格依法”的调解是用来“合乎情理”而不是用来“以强欺弱”?如果不以法律的明确规定为准绳,那不就只能采取前述僵化形式化的数据考评、结果考评方式?严格执法不是因为这是最好的评价约束体系,只是避免前述最坏的评价约束体系而已。

  对于枫桥经验来讲,所有的外在措施背后还都有一个内核,就是群众路线,即动员基层群众参与和监督职能部门的工作,动员群众自发进行自我管理,进而自主决定对他们最有利的纠纷解决方案。这个因素如果能有效引入,则能够刺激枫桥经验始终保持鲜活:可以提供自由裁量必需的信息,并可为舆情事件作见证,民间自主下的自由处理也可为公职部门的认可或修改留余地。换句话说,不走群众路线,是根本不可能落实前述枫桥经验特征的,而走了群众路线,也就必然由于要“让群众满意”从而对强硬的规范化治理有所修正,由于“依靠了群众”而让适度地“违法”和“越权”有了支撑。群众要的是结果,花里胡哨的架子是没用的,这是对官僚主义、形式主义的天然防腐剂。

  其实在枫桥经验的各项措施里,可以看到不少目的在于引入、依靠群众监督及群众评价的方案。比如,枫桥镇派出所的四公开制度;各村订立和不断完善的村规民约以及村务“三上三下”民主决策制度;从20世纪60年代延续至今的可供群众随时查阅的完整的纠纷处理档案、调解记录;朗朗上口、言简意赅的口号标语,丰富灵动的墙头文化;等等。这些都意味着,枫桥群众早已形成了监督职能部门工作、组织起来用各种方式积极维护自身利益的氛围和自主意识。

  不过问题又来了,上述措施方法同样也是群众路线成功的表现,而非使群众路线成功的原因,只学习这些措施恐怕又落入了形式主义的窠臼。挂在那里当装饰牌的村规民约有的是,满墙刷的标语都快成为视觉垃圾,上面督查临时补档案、找被调查者赔笑脸求点赞也不在少数……所以,真正要探寻的其实是,在枫桥究竟发生过什么、坚持过什么,使得一家一户分散的老百姓愿意组织起来、有足够的动力去监督和参与决策及解纷过程?

  一套制度措施的创设或移植能否生根,当然要看有无土壤,这土壤就是传统和文化。枫桥的群众参与部分得益于诸暨人的争讼传统和侠义精神,但无法否认的更深勾连则是枫桥经验得以产生的革命及社会主义教育运动的背景。关于枫桥经验产生、收效、总结、获批示以及推广的具体历程,不少文章都有描述,但因为不够详尽,或者受当前的视角局限,总体看来给人的印象似乎是,因为达成了把矛盾解决在当地、维护了基层社会稳定、减少工作量上移的效果,枫桥经验才会被毛泽东和党中央青睐。这样的看法忽视了这一历程之所以宝贵的深层次原因。而后来一直存在的将枫桥经验等同于僵化维稳的批评,就是滥觞于这一浅层印象。而回到相应的历史视角,枫桥经验是中华人民共和国成立后农村社会主义教育运动(简称“社教运动”)的一部分,更是其成功典型。这一基层社会建设运动并不仅仅是为了设立基层治理组织、稳定社会治安,更是为了巩固社会主义公有制和农村集体经济制度、强化集体主义的意识形态,开创一个全新生产关系上的基层治理结构并在精神层面上凝聚人心,因此并不完全等同于历朝新创后的“洗牌”或“复盘”。正因为其无与伦比的创新性任务和尝试性特征,这一历程才被定义为“农村社会主义教育运动”,核心词是“教育”,即需要在群众中培养一种组织起来参与治理、监督治理、自我管理的新风。而枫桥经验作为社教运动中党中央重点推广的成功经验之一,必定是因为其较好地落实了社教运动的基层治理构想,达成了群众参与、群众监督、让群众从中受到教育的效果。

  例如,从群众参与治安管理的层面上,针对损害农村集体经济制度和基层社会治安的“四类分子”,枫桥的主要做法是,其定性和定罚需经群众评议,定性定罚所需信息由群众共享,定性时逐个讨论、分类排队、轻重分明,定罚也尽量采取在集体中进行劳动、群众集体监管的方式。对于这样做的好处,群众有很朴实的总结:“过去哪些四类分子摘了帽,哪些戴着帽,都只有干部知道,社员不知道,也不管”,“社员最了解四类分子的底细,眼睛多,管得牢”,“四类分子表现有好有坏,都捕起来斗一遍,赏罚不分明,对改造敌人不利”。有些四类分子“怕管不怕关”“怕群众不怕监牢”“管好了是队里的一个劳动力,对集体有利,对他们家属子女的教育也好办一些”。

  从群众监督基层干部工作的层面上,针对社教运动中的官僚主义及腐败问题,社员的话中亦有形象表述:以前认为“上有派出所,下有治保会,自己何必白费力”,“过去哪些四类分子摘了帽,哪些戴着帽,都只有干部知道,社员不知道,也不管。敌人专在几个干部身上下功夫,时间长了,干部思想上做了俘虏,同敌人亲起来,社员就更不敢管了”。这是在说,群众知情、群众参与、群众评议、在集体劳动中的群众监管能够形成一个集体在场的公开场域,这对于干部的决策和执行会形成很大的压力。

  在群众参与、群众监督得到具体落实的同时,必然会有利于群众直接体会到集体事务管理权运作的方法与逻辑:破坏行为的轻重如何区分排队?如何将中央文件中的原则性阐述与本地具体情况相结合?在这些构成“文斗”内容的说理辩论中,明晰和强化对集体利益和公共利益的感受,深化集体主义的意识形态。“武斗斗头皮,外焦里不熟,文斗摆事实讲道理,以理服人,才能斗倒敌人,擦亮社员的眼睛”,“经常评审他们,大家脑子里灵清一些”。这就是教育群众的过程。由此可见,这里所说的“教育”不仅是道德教育,更是参政教育、民主教育。

  枫桥的干部群众通过对社教运动精神的准确理解,相对成功地落实了那个时期党对社会主义基层建设的构想。首先,农村集体经济制度的建立,为农民参与集体活动进而触摸到国家公共事务提供了前提和成员身份。其次,在集体经济和公共事务运作中,通过会议等群体在场的参与方式直接影响利益的分配和纠纷/破坏分子的处理;在会议讨论和辩论的过程中不断强化集体意识和基于集体意识的是非观念。再次,纠纷的侵害方/破坏方在此过程中受到赏罚分明、轻重有序的对待,并在不脱离集体生活的情况下接受监督和改造,不割裂其与家庭和集体的关系,进而为改邪归正保留最为重要的情感纽带和可能性,而且保持了村庄的人文延续。最后,还有最重要的,这一切过程都是在公开透明的场域中进行,自然构成了对党政干部工作的监督,也为他们因地制宜的决策行为提供支撑和保护。这在一定程度上,可以接近一个自洽的微系统。

  由此也就能更深程度地理解毛泽东同志对枫桥经验赞赏的考虑了。原初的枫桥经验被总结为“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交、就地解决,实现捕人少、治安好”。“不上交”还能“解决”,那么这种解决必然是要发动和依靠群众全方位参与的,群众必须在这个过程中组织起来,并通过参与管理而实现“教育”的本质,达到“监督”的效果。这些考虑从他对枫桥干部群众做法的批示和评论中可以看出来,“你们公安部……最重要的一条,是如何做群众工作,教育群众,组织群众,做一般性的公安工作。……从诸暨的经验看,群众起来之后,做的并不比你们差,并不比你们弱,你们不要忘记动员群众。……诸暨县有经验要好好总结一下,……回答两个问题:一是群众是怎样懂得这样做的;二是依靠群众办事是个好办法……你们经常要蹲点,做这种工作”。

  群众是怎样懂得这样做的?枫桥经验的文章虽多,但对这方面的历史研究和细节整理恰恰却太少了。这也许是因为社教运动在全国范围内并未得到足够满意的社会效果,如今研究起来显得不合时宜。但是,正因为成功的案例少,所以更珍贵,更具有对照、反思及参考的价值。毫无疑问,由于条件和社会背景的巨大变化,群众路线当前遇到了很大的困难:由于集体成员身份权力内涵弱化、人员的社会自由流动性大大增强,集体场域的边界认定变得困难;集体和政府没有那么多社会资源进行管理,其动员效果受到削弱;更重要的是由于法治建设中的专业化、技术治理与程序主义,群众直接参与司法过程、约束裁决结果已经不可能。那么,在法治框架下,如何解决群众参与需要的身份划界、参与方式、参与范围,落实群众意见的效果,铸牢群众反馈、监督、支撑前述越职或迂回决策的渠道,这些问题才是枫桥经验必须要着力研究实践的地方。

  群众一旦争取到了自我管理的权力,学会了管理决策的方法,就不会轻易放弃了。因此,尽管大的制度条件和社会条件已经变化,枫桥经验所培育出来的群众参与精神和参与传统是不会轻易被抹除的,由此带来的荣誉感、影响中国历史的骄傲会延续很久。但是,群众参与的意识和行动是需要一直用心维护的,需要根据变化了的社会现实不断研究和落实组织群众及放权于群众的方法。如果实践跟不上,靠惯性和荣誉感延续的群众参与意识终会慢慢消退,终有一天会袖手旁观,那时枫桥经验也就真的消失了。

 

  七、

  你不拼命,谁跟你往前冲

  如前所述,群众参与、群众监督并在此过程中受到参政教育的效果很好地实现了社教运动的初衷,证明了群众中蕴含的巨大潜力和创造力。但还欠缺一个变量,就是怎样“启动”并“引导”这个动能?与之类似的问题是,对于没有这一传统或者已经淡化了这一传统的地方,如何“启动”并“引导”这个动能?答案有点儿老生常谈,即与历史上一样,需要中国共产党来启动。

  据文章回忆,枫桥镇是在“干部初步洗手洗澡的基础上”,专门划出一个阶段进行四类分子处理的;“开始的时候,干部和积极分子要求逮捕一批、‘武斗’一遍,并要求政府严厉制裁。但枫桥镇的党员干部和群众一起学习了中央文件和省委指示,用回忆对比的办法,总结土改以来对敌斗争的经验,让大家敞开思想,辩论敌人到底怕什么,多捕好还是少捕好,‘武斗’好还是‘文斗’好”。如果说动员群众参加会议讨论是承继了革命动员的惯性,但暴力革命的惯性不会自动引向有节制、有区分的“文斗”,实际上可能正相反,这从中华人民共和国成立后历次运动的过火教训中屡屡得到印证。那么,枫桥的社教运动被引向正轨的重要变量是什么呢?视角最终一定会转向枫桥的基层党组织和基层干部:他们是怎么做到的?中国长期的小农经济以及由此形成的各自为政思维是怎样转变为参与公共事务的积极性和信心的?轻易站队、动辄过火的弊端又是怎样被引导进定罪定罚差别化、适度化的理性进程的?

  遗憾的是,枫桥经验的回忆文章都对这个“干部初步洗手洗澡”“学习中央文件”从而否定了“逮捕”“武斗”的启动过程一笔带过,这是枫桥经验研究中另一处巨大的缺位。从《前十条》《后十条》等指导文件中可以看出,党中央原本是十分重视各地基层干部在社教运动中的领导作用的,也定位于基层干部绝大多数是好的、值得信任的,运用“洗手洗澡”“上楼”这些生动而不失人情味的比喻,希望最终达成干部放下包袱、回归初心的效果。可如今回溯那段岁月,运动一起,教条主义便甚嚣尘上,基层干部争相用放任群众“严惩阶级敌人”的方式显得自己清白忠诚更革命,对群众运动体现出来的非理性和过火行为缺乏控制的动力和能力,直到全国的社教运动滑入了阶级斗争扩大化的歧路,工作组接管一切,干部“洗澡”变成了完全靠边,群众组织的自发性被统一的上级指令削弱,官僚主义教条主义不仅没有被遏制,反而改头换面变本加厉,使群众运动失去了合适的理性的引导。那么,枫桥的干部为什么能在这样的形势下保持理性,甚至甘冒政治风险,做出在当时似乎不很革命、政治不正确的行为?是怎样的思想和实际经历?又有什么样的组织、机制和偶然或必然事件达成了这样的效果?可惜的是,这样的回忆文章太少了,如果可能,笔者希望那些当事人能重视这部分内容的宝贵意义,为后世研究提供更多的针对性材料。

  无论细节如何,如今清晰可见的是,枫桥经验不是有人认为的“极左”路线的产物、阶级斗争为纲的产物,而恰恰是对“极左”路线的遏制,对教条主义和官僚主义的遏制,是作为社会主义本质特征的群众监督、群众自我管理的开创性尝试之一,这在当时甚至改革开放前期都给当地干部带来很大的心理压力甚至政治风险。相对于法治建设中的专门化、技术流和程序正义已然成为政治正确,当年的阶级斗争何尝不是政治正确,枫桥经验恰恰是在矫正这种政治正确中成长的,比如枫桥经验中杰出的党员干部代表陈友堂的例子。必须承认,在当前的历史条件下,规范管理、职能清楚、执法明晰必然是主流,也应当成为政治正确,因此,越雷池是有风险的。但是,如果真的想缓和巨大的法治机器运行时的附带弊端,在制度的转型中尽量缓和水土不服的苦痛,就应当有人站出来承担这种风险。法治建设的过程中,部门衔接不畅之处、特事特办与执法统一的冲突之处、实体法模糊之处、程序自由裁量之处,有合适的探索,就一定有失败的案例,而如果想确保履职人员没有责任,就只能执法时四平八稳,在职能清晰、规范明确的中心区域据守,也就不可能弥合缓冲这些边缘和矛盾的地带。

  那么,由谁来做承担这个风险责任的履职人员?无数次经验和教训告诉我们,不应当是具体的直接的办事人员,只要这些人对最终的“失败结果”没有故意或极重大的过失。因为趋利避害是人的本能,普通的办事人员消化责任的能力弱,一旦担责很可能个人和家庭生活受到极大影响,缺少东山再起的资源和精神力量。如果一旦出差错就被抛出来担责,那规避责任、不作为和懒政会成为大概率的必然。

  这个时候领导承担责任就尤为重要了。体制内的各级组织是全国统一、上下联动的,作为每一级横向统筹、上下协调的节点,领导人应当有更为高远的眼光、更丰富的资源和更坚韧的承受能力去协调执法的统一性与个案的特殊性之间、基层与非基层之间、不同职能领域之间的关系;而且更重要的是,由于不能再用惩罚下属作为避免自己承担责任的借口,因此会遏制那种将目标简化为规范,将规范简化为指标,将指标简化为报表,不去考察背后的细节和千头万绪,而是坐在办公室处理政事的“无脚领导人”,因为下属真实的道德品行、办事能力与处理纠纷的深度将与领导利益攸关,即使不考虑领导的道德品格,也会一定程度上促使他蹲点、调研、考察,亲历亲为地了解那些“越雷池事件”的真实详细情况。

  当然,笔者希望单独提出来强调的是,这个领导责任应当是以各级党组织为基础的领导人责任,是党的责任、政治责任、无限责任。虽然由于中国共产党作为执政党,党的组织与执法、司法机构的组织有所重合,但这看上去差别不大的领导构成也只是结果,并非原因。法治框架下,执法、司法机构的解纷职能是宪法的授权,也由宪法提供法律保护。但在中国的宪制之下,中国共产党不仅是法律规范的遵循者,更是法治建设的领导者。党与群众的关系不只是法律关系,而是超越于其上的“全心全意为人民服务”的政治关系,这套历史形成、革命赋予、以中国的统一和振兴为承诺的政治逻辑,在法治建设的大背景下与法律逻辑基本重合,但在法治建设未完善之处、力有不逮之处,将以德行治理的方式凸显出来,因此是法治建设的后台、法治僵化过度化的矫正机制。

  枫桥经验的内核是群众路线,群众路线的成败取决于党的领导,而党群关系的好坏取决于党的领导干部,这写入大多数枫桥经验研究文章的话其实并不是套话。枫桥经验落实了社教运动提倡的工作方法,党员党组为主干,动员群众,各级领导或参与劳动,或蹲点调研,“村子看院子,院子看班子,班子看班长,一层做给一层看,一级带着一级干”。只要深入了解,就知道这里的“作为”并不是依法依规这么简单。坐在公堂等起诉、靠各种证据鉴定和证明责任下判决的被动司法在老百姓看来,没有做好事,则一定是在做坏事。没有德行治理,没有党的领导干部站出来承担风险,群众就会对国家缺乏信任,群众路线也无法贯彻。道德话语在法治建设中不应被消解,因为法治是不能自证合理性和道德性的,任何国家的法治都是在自身历史形成的政治伦理下的法治。

  在这个意义上,虽然本文论述的枫桥经验前两个特征对法治建设是补充性的,但支撑这两个特征的群众路线和党的领导却是我们这个政治体制的根脉,而基层又是最能够直接实践、研究、深化将党的领导、法治方式与群众路线相结合的适宜场所。这是时代赋予枫桥经验的历史机遇,也是它既然历经风雨坚持下来就必须承担的历史使命。

 

  八、

  红雨随心翻作浪,青山着意化为桥

  枫经霜而红,桥化阻为路,枫桥作为宝贵遗产的凝聚之地、记忆之城,倒是蛮合适。但是,研究枫桥经验在新时代的发展却不应过于聚焦枫桥地区本身。期许和压力过大反而可能成为枫桥继续前行的累赘,枫桥经验已然在历史和现实中凝聚成形,独自上路,何妨让它的母体放下盛名、轻装上阵?在枫桥本地,对枫桥经验的历史研究仍有空白欠缺,趁着老一辈还保留有鲜活记忆,多多挖掘才是当前最重要的。

  在对枫桥经验进行总结推广时,也并不必急于概括出多少制度措施或理论依据,以防其固化为扼杀它的教条,就本文聚焦的纠纷解决来说,反倒应当多注重细节丰富的实际案例,尤其是参与人员如何在各种两难中妥协或取舍的案例、如何尽心竭力地弥合裂缝推进制度协调的案例,这里面的平衡之法、解释之术、情感之弦慢慢累积,才能够孕育真正合于本土环境的纠纷解决制度发展契机。

  而对于法治建设与枫桥经验这一时代命题,基于枫桥经验对于理论法治的砥砺和修正作用,对枫桥经验的研究反而应“突破至法治的外线”,聚焦到社教运动、中华人民共和国基层民主政治实践的本质上来,聚焦到以群众参与、群众监督、群众教育为宗旨的群众路线历史和现实实践上来,以基层治理这个最接地气、最能将行为与效果直接关联的领域为起点,探索法治条件下党群关系、党的政治伦理和社会主义政治价值观的重建,这才是对枫桥经验进行研究能为中国的法治建设提供的最大助力。

  注:本文原刊于《地方立法研究》2019年第3期,为阅读便利已略去注释。

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