2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是在党和国家重要文献中第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来，提出了国家治理现代化问题，并且把它作为全面深化改革总目标的一个基本方面。党中央提出的国家治理现代化问题，是针对中国特色社会主义的实际情况，旨在解决我国的现实问题，这个特殊性比较明显。但是，任何特殊都包含着一般，这个一般具有重要的规范和导向的意义，研究中国的国家治理现代化问题需要注意一般规律。换言之，任何国家要实现治理现代化，都必须遵循一定的基本规则，这些规则十分值得研究。
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国家治理现代化一般规律的概念界定
国家治理现代化一般规律这一短语，包含“国家治理”“现代化”及其“一般规律”等多个概念，需要作出简要界定。我们先谈“治理”概念。对此，现有两种不同的理解：第一种是内含肯定性价值判断的解释，把“治理”看作是当代世界比较先进的管理方式和过程，其含义接近“善治”。这是现在大多数学者的看法。第二种是把“治理”当作中性词语，不含褒贬意味和价值评价，系指一般的管理、处置等。那么，党中央所说的“国家治理现代化”中的“治理” 是哪一种含义呢？笔者认为，主要是在第二种含义上使用的。假如是在第一种含义上使用的话，那么，这种“治理”更接近善治，它在很大程度上已经现代化了，就没有必要再提现代化了。“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一命题本身，就已经表明这里的“治理”尚未实现现代化。大多数学者所持有的关于“治理”就是“善治”这种理解，其实表达的是人们的理想目标和价值追求，其“民主治理”的取向可嘉，但毕竟是一种主观意愿。
我们再来谈“国家治理”中“国家”的所指。可以把“国家治理”视为倒置的动宾结构词组，这里的“国家”是动词“治理”的宾语，即“治理”指向的客体、作用的对象。它是包含经济、政治、文化、社会、生态在内的整个国家生活、社会生活，因此称之为“国家治理”。国家治理主要涉及两个方面：一是国家制度和体制等社会生活规则，二是国家治理主体运用、调整和完善这些规则，实际规范和调整社会公共生活的过程及其结果（包括作出重大决策、调控人们的行为、选拔和使用各种人才、实行一定的奖惩等），它在国家治理主体方面表现为治理能力。概而言之，国家治理就是处理社会关系的实践活动，是对社会关系的规范和调整。国家治理的政治色彩浓厚，但与政治不能简单等同：其一，国家治理还包括经济、文化、社会、生态诸领域的制度、管理等其他内容，它们显然不同于政治。其二，国家治理虽然涵盖政治领域的大部分内容，包括政治制度、政治活动，但还有政治文化等其他方面并未全部统摄在内。
一般地说，所谓现代化，系指达到当时世界各国发展的先进水平。它体现着世界历史眼光和广阔视野，具有浓厚的国际比较意味。倘若仅仅局限在一个国家范围内，尽管也有发展水平高低之分，但却是无所谓现代化的。一般规律中的规律系指社会规律。它像自然规律一样，作为偶然性中的必然性，具有客观性（不以人的意志为转移）、普遍性（可重复性和可检验性）、不可逆性（必 然性，非如此不可，只是时间早晚而已）。不过，社会规律通常不是表现为具 有百分之百必然性的严格的因果关系，不是有些人所理解的类似于1+1=2那 种绝对的必然性，而是主要表现为社会发展的大趋势、较大可能性、主要倾向等。所谓一般规律，是相对于特殊规律而言的。经济、政治、文化、社会和生态等各个领域的治理各有其特殊规律，这些特殊规律与一般规律是个性与共性 的关系：前者比较具体、丰富，后者则比较抽象、单纯。这些一般规律对于各个领域具有普遍指导意义。至于国家治理现代化之一般规律，是指要把国家治 理提升到当代世界的先进水平，就必须要走不可避开的“必由之路”。只有坚定不移地走上这条“必由之路”，才能够实现国家治理的现代化，前者是后者的充分必要条件。
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国家治理现代化一般规律的主要内容
可以把国家治理现代化的一般规律简要概括为科学化、民主化、法治化。从字面上看，这“三化”不算什么新提法，它们甚至可以追溯到一百多年前的五四运动，是对五四运动所大声疾呼和极力倡导的“科学”和“民主”理念的继承、弘扬和发展。这个概括，既有党的重要文献有关论述为佐证，也有历史与逻辑依据。
在中国现阶段，国家治理的关键是共产党如何执政。从党中央关于我们党应当如何执政的重要论述，可以看出国家治理现代化的一般规律和基本要求，因为前者是对后者的反映。
国家治理要科学化、民主化、法治化的思想在党的十七大之前已经形成，散见于党的全国代表大会报告和有关文件中，只是没有把它们集中到一起表述。党的十七大报告比较早地提出了“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”。党的十九大报告在第六部分“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”中还提出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。在以上引文中，党中央关于国家治理问题反复强调的关键词就是三个：科学、民主、法治。
国家治理的科学化是现代社会生产和社会生活的客观要求，具有历史的必然性。第一，现代物质生产正向更高水平的机械化、自动化和智能化发展，科学技术更是突飞猛进、日新月异，精神生产也取得了可与之媲美的巨大进步，它们为国家治理提供着日益增多的先进的物质技术手段和科学理论，使人们认识社会和改造社会的能力不断提高，从而为国家治理的科学化创造了客观条件和主观条件。第二，物质生产和精神生产愈发展，社会生活愈复杂，中国与世界的联系愈紧密，也愈要求对它们实行科学的管理，仅凭狭隘有限的 “老经验”“老办法”已经捉襟见肘、无能为力了。第三，国家治理主体自身也愈来愈复杂化，组织机构交错，管理人员众多，管理成本巨大，亟须科学地予以协调，方能提高效率和效益。
无论是领导、精英，还是普通民众，都必须依靠科学、依靠法治，这就有个科学化和法治化问题。法治是一种法律具有高度权威、严格依法办事的国家治理原则和方式。由于法治是众人之治，在一定程度上反映了社会各个阶层的利益和意志，相对比较公正，因此，法治又是公正之治。法治主要与人治相对。所谓人治，是依靠个人意志进行治理，个人权威至高无上，不受任何法律和规则约束，实行个人专断和独裁，不是无法可依，就是有法不依，经常表现出随意性、多变性、偏狭性，既可“一言兴邦”，也能“一言丧邦”，不仅严重损害人民和国家利益，而且伤及统治集团、领导集团的整体利益。因此，从人治走向法治已经成为绝大多数社会精英和民众的共识，成为当代世界的主流趋势。
国家治理的科学化、民主化和法治化三者之间的关系，实际就是科学、民主和法治之间的关系。在国家治理中，这三者总体上相互补充、相互支撑，这是主要方面，同时也有一定的矛盾和制衡。从人们把握世界的方式看，科学化主要强调真理性和合理性，民主化主要强调价值性和人民性，强调符合人民即社会绝大多数成员的利益和愿望。如果延伸到实践领域，就离不开规则、程序即法治与否的问题，以增强其确定性并且划定行为边界。可见，法治化强调的是规范性和稳定性。所以，科学化、民主化和法治化三者之间的关系，就是真理性、价值性、规范性的统一。其中，科学化是基础、民主化是核心、法治化是保障，它们是对国家治理过程比较全面的把握。
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衡量国家治理现代化的基本标准
国家治理现代化究竟有无客观标准？回答是肯定的。如果把全部社会生活看作是一个大系统，把国家治理体系看作是其中一个子系统，那么，衡量国家治理是否现代化就具有两个方面的标准：第一，国家治理子系统对社会大系统起什么作用；第二，国家治理子系统的本质特征，相对地说，前一方面是目的和目标，后一方面是手段和保证。偏离了前一方面，后一方面就失去了意义和价值；而离开了后一方面，前一方面则只能流于空想，它们是统一在一起的。
按照公认的现代系统论的观点，系统的功能是由系统的结构决定的，有什么样的结构，就有什么样的功能，结构与功能是一种因果关系。人们要达到理想的功能，就必须有相应的结构来予以保证。这突出表明了结构性标准的重要性，它是上述两个标准的“牛鼻子”。
再进一步说，在以上两个标准中，功能性标准不问国家治理子系统的内部结构，仅仅把它当作“黑箱”，只看它对社会大系统的“输出”和作用。这个标准固然十分重要，但毕竟没有回答国家治理现代化到底是什么样子，没有揭示其内在属性和本质规定。而结构性标准则深入到国家治理子系统的内部，指明了其本质特征，它们构成了国家治理现代化的三维立体架构和根本标志，从而成为衡量其是否现代化的基本标准。质言之，国家治理现代化与国家治理科学化、民主化、法治化其实是一回事：前者是总体概括，后者是实质内容，二者是“名”与“实”的关系。这“三化”是我们推进国家治理现代化的着力点、关键点、基本要求。
现在，我们需要参照这些标准，特别是按照《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》所提出的“补短板、强弱项”的要求，注重研究和解决如何切实监督和制约公共权力、有效预防和惩治严重腐败、真正保障人民的法定权利等问题，推进我国国家治理现代化。
原载于《党政干部学刊》2020年第12期
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