杨百胜：信任民主是最适合中国国情的民主

 

 

《信任民主：中国民主政治的制度创新与现实路径——兼论选举民主与协商民主的内在限度》

 

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。作为中国新一轮改革的里程碑式文件，《决定》再次强调了中国民主政治的重心所在，那就是“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。实事求是地讲，中国需要发展民主已经是一个无需争论的共识，然而究竟发展怎样的民主却依然是一个有待探索的课题。从目前来看，学术界关于中国民主政治的建议解决方案主要集中在选举民主和协商民主的争论上。选举民主理论来到中国的历史较长。自从鸦片战争以后，中国人在很长一段时间里以西方为师，衷心希望“德先生”能够在中国土地上落脚生根，因此西方国家“三权分立、多党竞争”的选举民主很早以来就成为许多人心目中中国民主的未来图景。21世纪初期以来，随着协商民主理论从西方引入中国，情况开始发生一定的变化。一些学者结合中国政治协商的实践经验，认为协商民主更加适合中国的国情和传统，中国应该优先发展协商民主，而不是选举民主。然而另一些学者反对这种“协商民主优先论”，认为选举民主是现代政治民主的标志，具有逻辑上的先在性，只有推动选举民主，其他民主形式才可能发展。由此可见，要想研究中国的民主问题，就必须先认识选举民主和协商民主的内在特质及其内在限度。

 

一、认识选举民主的“碎片化效应”及其与中国国情的不适应性

 

(一)选举民主是孕育于欧洲民族国家内部的一种治理方式

 

选举民主起源于古希腊城邦国家信奉“人民的统治”的古典民主。随着欧洲民族国家的兴起，选举民主逐渐演变成了以竞争性选举为标志的现代民主。是否存在一个竞争性选举事实上已经成为西方社会评判一个国家是否民主的根本标准。然而无论如何发展，选举民主从来只是一个城邦国家内部或一个民族国家内部的治理方式，而不是整个古希腊或整个欧洲的治理方式。正如哈贝马斯所说的，“民主政体一旦出现，它们就会表现为民族国家”。古希腊从来没有选举过一个共同的执政者，全欧洲也从来没有选举过一个共同的政府，说明孕育选举民主的真正摇篮的确是一个个地域较小、人口较少的城邦社会或者民族国家。

 

完整意义上的选举包含三个环节：第一，自由投票；第二，决出胜负；第三，少数服从多数。有人往往将民主等同于自由投票，事实上民主是对自由的某种约束，“少数服从多数”便是一种约束。最近一段时间，泰国、埃及等国家频频出现民主乱象，其根本问题并不出在自由投票上，而出在“少数服从多数”上。以泰国为例，自从2006年他信政府被军事政变推翻以后，反他信的“黄衫军”与亲他信的“红衫军”之间“翻烧饼式”的斗争就持续不断。无论哪一方上台执政，即便是通过选举获胜上台，另一方依然不甘认输，而是通过愈演愈烈的街头斗争制造局势动乱，最终逼迫对方下台。可见，在一场选举活动中要想让少数甘心认输并服从多数，就必须有一个前提：少数的选择和多数的选择本质上相差不大。换句话说，所谓选举民主，其实是一个拥有一定共识和感情的命运共同体内部的制衡游戏，而非生死抉择。倘若是生死抉择，那么少数很可能就会因为担心多数滥用多数暴力而转向滥用少数暴力，或瘫痪议事，或街头抗争，从而形成民主困局并引发持续的社会动乱。“民主化的国家需要创造出一种公民之间相互包容、相互支持和危急时刻愿意为祖国牺牲自己的文化，这只能通过在公民中创造出一种团结感才能做到。正是由于民族性创造出来的这种团结感，个人自由、社会正义和民主等这些核心价值才能够得以实现。”选举民主必须建立在命运共同体的前提基础上，而民族则被证明是这种命运共同体最自然的载体，这就是民主为何会与民族国家紧密联系在一起的原因所在。

 

(二)选举民主可能引发多民族国家的“碎片化效应”

 

与民族国家相比，多民族国家的多样性更加复杂。尤其在至关重要的民族、宗教、语言等方面，多民族国家内部差别往往很大。多样性本身并不可怕，相反，人类社会的进化本来就是一个不断进行的“多样性的统一”的历史进程，所谓民族本身也只是这个历史进程的阶段性结果。然而在今天这个特定的历史剖面将发源于民族国家的选举民主与多民族国家结合起来，却会产生意想不到的后果。事实证明，在一场时间有限、资源有限的选举竞争中，诉诸民族、宗教、语言等等这些源远流长的多样性来赢得选票，是一种投入最小、产出最大的便捷方法。而为了让选民迅速归队投票，过分强调不同民族、宗教、语言之间的差异性，甚至煽动彼此的历史仇恨和现实冲突，就会成为这场选举活动的必然逻辑结果。因为“在所有团结的催化剂中，最容易运用和理解的一项，就是仇恨。仇恨可以把人从他的自我快速卷走，使他忘记自己的幸福和前途”。历史证明，欧洲大多数的多民族国家都无法克服选举民主带来的这种冲突性，并为此付出了惨重的代价。以南斯拉夫为例，前南斯拉夫由塞尔维亚、黑山、斯洛文尼亚、克罗地亚、波黑、马其顿六个共和国组成(其中塞尔维亚内部还有科索沃、伏伊伏丁那两个自治省)，民族宗教关系十分复杂。苏联、东欧剧变之后，西方的选举民主引入南斯拉夫，诉诸民族主义和宗教情绪的政党迅速夺得了各共和国的政权，从而引爆了南斯拉夫各民族宗教之间的血腥内战和国家的彻底分裂。

 

选举民主的对抗性还会受到地方自决权和民族自决权的诱导而放大其破坏性。按照选举民主的逻辑，地方政府是由地方人民选举的，这事实上就是一种地方自决权。而倘若一个地方刚好又是某个民族的聚居地，那么地方自决权也就自然演变成了民族自决权。在一个多民族的国家里，一个民族在整个国家里可能属于少数，在某一地方却往往占据多数甚至压倒性多数。一旦这个民族认为自己在整个国家里受到了多数的压制或者歧视，就会自然而然地产生离心倾向，企图利用民族自决权从整个国家分裂出去。安东尼.阿伯拉斯特说：“设若一个社会被划分为在其中有一个或多个的永久性的少数派，而他们知道在处理问题时大多数时候是决不会以他们希望的方式来进行的....由于天主教徒和爱尔兰民主主义者这样的永久性少数派被排斥在新教徒的联合主义的‘人民’概念之外，而被称作‘阿尔斯特人’，民主变得滑稽......北爱尔兰存在对少数派的压迫。”2013年年底，乌克兰打破欧俄之间的政治平衡并彻底转向亲欧，取消了俄语的官方语言地位，从而激起乌克兰东部和南部俄族居民的强烈反弹。克里米亚举行独立公投并加入俄罗斯，顿涅茨克州和卢甘斯克州如今则是一片战火，乌克兰正在遭受着国家分裂的痛苦折磨。

 

由此可见，由于与生俱来的竞争性和对抗性，选举民主天然地适用于同质性较强的民族国家。对于多样性复杂的多民族国家而言，选举民主天然地具有“碎片化效应”，在一定的环境条件下甚至会导致国家分裂。即便没有导致国家分裂，这种“碎片化效应”也足以让国家陷入离心力的长期折磨。比利时联邦政府从2007年开始就无法有效运作，讲荷兰语的弗莱芒区与讲法语的瓦隆区之间逐渐疏离对立，双方都力图在自己的区域内肃清对方的影响，然后“静待比利时蒸发”；欧债危机爆发之后，受到西班牙财政紧缩的影响，一直闹独立的加泰罗尼亚地区离心倾向更加明显。2012年11月25日，在加泰罗尼亚地方议会选举中，支持独立的政党夺得135个席位中的87席，使得西班牙分裂的危险性大增。而在欧洲，这样的例子可谓俯拾皆是。从英国苏格兰和北爱尔兰的独立运动，到法国科西嘉岛的分离倾向，从塞浦路斯希腊族与土耳其族的南北分裂，到捷克与斯洛伐克的“东西分家”，对于多样性复杂的多民族国家而言，选举民主的“碎片化效应”绝非危言耸听的理论幻想，而是已经发生和正在不断发生的历史事实。

 

(三)选举民主可能引发“部落国家”更加严重的“碎片化效应”（利比亚就是部落国家）

 

所谓“部落国家”是指一个国家由数十个乃至数百个部落或部落联盟聚合而成。这种极度松散的国家之所以能够形成的始作俑者是西方殖民。1884年，根据《关于非洲的总议定书》，西方列强掀起了瓜分非洲的狂潮。仅仅二十几年时间，非洲3000万平方公里面积的96%就被瓜分完毕。统计表明，44%的非洲国家的边界是按经线或纬线划定的，30%的国界是用直线或曲线的几何方法划定的，仅有26%是由河流、山脉构成的自然边界线。人为的整齐边界将一个个互不相关甚至互相仇视的部落强行“捆绑成了夫妻”。当席卷全球的“民族解放运动”将殖民者赶走之后，这种粗暴的“圈地运动”暴露出了它的荒谬性。在“部落国家”里，真正的命运共同体是部落，而不是国家。就像恩格斯所说的，“部落始终是人们的界限，无论对别的部落的人来说或者对他们自己来说都是如此：部落、氏族及其制度，都是神圣而不可侵犯的，都是自然所赋予的最高权力，个人在感情、思想和行动上始终是无条件服从的”。由于部落之间缺乏必要的共识和感情，选举几乎沦为各部落的“数人头”游戏或移民比赛。选举民主的对抗性、冲突性以及随之而来的“碎片化效应”在这些缺乏民主生活习惯的“部落国家”里被放大得更加清晰。从利比亚的残酷内战到苏丹的南北分裂，从科特迪瓦的选举乱象到中非共和国的血腥冲突，非洲各国近些年来的政治动荡，无一不是这种“碎片化效应”的典型例证。李光耀曾经坦承过对非洲国家的担忧，他说：“我对非洲的前景不感乐观....我觉得他们对部落的忠诚比他们的国民认同感更强烈。精英....和其他党派争权时，往往忍不住利用人们对种族、语言、宗教的忠诚来达到目的。”

 

(四)“天下国家”同样需要警惕选举民主的“碎片化效应”

 

中国同样需要警惕选举民主的“碎片化效应”。中国不是“部落国家”，不是民族国家，甚至也不是多民族国家，而是统一的多民族国家。由于在很长的历史时期内，中国都是一个相对独立自足、多样性极其复杂的“小天下”，因此不妨称其为“天下国家”。所谓“天下国家”的特质就是“多样性的统一”——独一无二的多样性，独一无二的统一性，以及二者之间的辩证统一。具体来说，第一，作为一个幅员十分辽阔、人口极其众多、历史十分悠久、民族、宗教、语言十分多样的“天下国家”，中国的多样性远远超过了任何一个欧洲国家，而堪与整个欧洲相提并论；第二，如此多样性的中国之所以能够避免欧洲的“碎片化”命运，而是数千年如一日地保持着国家统一，其奥秘就在于这个国家的体制和文化中具有十分强大的凝聚力和统一性；第三，中国政治的永恒命题就是在复杂的多样性与强大的统一性之间，在离心力与向心力之间构建一种微妙而强韧的平衡，以实现“多样性的统一”。中国之所以没有因为离心力而分裂，根本原因就在于向心力的牵制所致。这种向心力的政治表现主要有两个：其一是中央集权制；其二是统一的政治核心。无数历史事实证明，一旦中央集权制削弱，或者政治核心分裂，中国必然会陷入内乱和动荡之中。因此，除非故意要置中国于分裂和内乱的危险之中，否则中国政治体制改革的任何安排都必须小心翼翼地维护好向心力与离心力之间的平衡。或者更准确地说，在新的历史条件下小心翼翼地寻找向心力与离心力之间的新平衡。倘若能够站在这样的历史高度上看问题，那么对于选举民主可能造成的“碎片化效应”，中国人有理由保持一定的警惕。

 

除了中国，美国和印度等少数几个大国也具有十分复杂的多样性，可称为“类天下国家”。这些国家对于选举民主的“碎片化效应”同样不能免疫。在短短的二、三百年历史里，美国至少经历了三次“碎片化效应”的冲击：第一次“碎片化效应”的冲击来自于印第安人，最后白人通过残忍屠杀印第安人强行消灭多样性；第二次“碎片化效应”的冲击来自于南北内战，林肯的当选引爆了分裂，最后依然通过血腥的战争强行消灭多样性；而第三次“碎片化效应”的冲击则来自于少数族裔近几十年的快速增长，奥巴马两次当选的选票结构已经暴露出了美国大选种族对垒的格局。目前少数族裔已经占据全美人口的36%，婴儿出生率则达到全美的50.4%，按照这一趋势，少数族裔将在2050年以54.2%的人口比例成为美国人口的多数，届时美国的命运将更加难料。已故政治学家萨缪尔.亨廷顿生前就已经看到了这一趋势，他在2004年撰写的《我们是谁?——美国国家认同面临的挑战》一书中，将“文明冲突”的视角引向了美国国内。亨廷顿认为，美国的核心文化是16~ 17世纪创建美国的定居者所认同的盎格鲁-撒克逊文化，然而多元文化主义以及大量拉丁裔移民的涌入，对美国的文化认同造成了严重冲击。他警告说，美国正在被拉丁裔移民分裂成“两个民族、两种文化、两种语言”。相比美国，印度的情况更不乐观。现代印度的诞生乃是英国殖民的遗产，因此“碎片化效应”对于印度的冲击更加巨大：1947年印巴分治，导致1000万人互逃，50万人死亡，带来了三次印巴战争和印控克什米尔无休止的动荡；在随后几十年时间里，圣雄甘地、前总理英迪拉.甘地和拉吉夫.甘地先后被极端分子刺杀；而尽管已经获得了高度自治权，印度东北部、西北部和南部的分离主义运动至今依然在不断地折磨着印度。只要我们能够站在历史的高度看问题，就知道选举民主的“碎片化效应”对于这些国家来说绝非空穴来风。

 

二、认识协商民主的“小圈子效应”及其在实现“人民当家作主”方面的局限性

 

(一)协商民主的兴起是对选举民主“碎片化效应”的反思与超越

 

所谓协商民主，是源自并超越于选举民主的一种民主理论，20世纪后期开始在西方流行，21世纪初传入中国。认真考察协商民主理论的源与流就可以发现，与其说协商民主是一种民主理论，还不如说是一组民主理论。广义上的协商民主包含了协商民主(Deliberative Democracy)、参与民主(Participatory Democracy)、共识民主(Consensus Democracy)等一系列民主理论。这些理论都观察到了选举民主的对抗性在多样性复杂的欧洲多民族国家政治实践中的不适应性，强调在多元社会现实的背景下，应该通过广泛的政治参与，就决策和立法达成共识，其理论的核心要素就是协商与共识。广义的协商民主理论的提出者包括荷兰学者李帕特、美国学者约瑟夫.毕塞特等。20世纪后期，著名思想家罗尔斯和哈贝马斯先后加入了协商民主的理论阵营，使得协商民主声势大振。尤其是哈贝马斯以话语理论为基础，将偏好聚合的民主观念转换为偏好转换的民主观念，从而使协商民主真正成为20世纪末最引人瞩目的民主理论。而在笔者看来，对协商民主阐述得相对透彻的当数美国当代政治学家利普哈特的“共识民主”理论。利普哈特将选举民主称为“多数民主”，认为“在多元社会中，社会按照宗教、意识形态、语言、文化、民族或种族的分界线高度分化，形成了拥有各自的政党、利益集团和传播媒介的实际上彼此分离的次级社会，导致了多数民主模式所必需的弹性缺失。在这种情况下，多数决原则不仅是不民主的，而且是危险的，其原因是长期被排除在政党之外的少数派或感到遭排斥、受歧视，因而失去了对体制的忠诚”。从这一认识出发，利普哈特先是提出“结盟民主”理论，不久提出了“共识民主”理论，主张建立一种包容性、妥协性、协商性的权力分享型的民主模式。其体制安排主要表现为各地区政党按比例分配议会席位的“比例代表制”和各地区政党联合组阁执政的“联合政府制”。瑞士、比利时和欧盟的民主政治实践是利普哈特共识民主理论的基石。

 

协商民主在西方社会的兴起本身就是基于对选举民主的反思和补充。客观地说，相比起选举民主的竞争性和对抗性，协商民主的确更加注重协调性和整体性，可以有效地避免选举民主可能带来的“碎片化效应”。从这个意义上说，协商民主的确更加适合于多民族国家，似乎也更加适合于中国的国情。

 

(二)协商民主的“小圈子效应”难以承担“人民当家作主”的重任

 

然而从制度逻辑看，协商民主虽然不具有“碎片化效应”，却天然地具有“小圈子效应”，同样难以承担人民当家作主的重任。所谓“小圈子效应”，是指协商民主的参与人数不能太多，往往局限在一个相对熟悉的工作圈子或生活圈子之内。协商是一种尽可能谋求意见一致的民主方式，一旦参与人数过多，协商关系的复杂程度以及协商的成本就会呈几何级数增长，达成一致意见的可能性就会急剧下降。“协商民主理论家倡导参与者在民主决策中通过论辩和论证，而实现偏好的转换，从而可望达到共识。但是，这只是协商民主的理想，从最终的意义上讲，任何民主形式都不可能消除分歧，完全化解矛盾......‘当协商参与者来自不同的社会、经济背景，具有不同的生活经验，并且证据缺乏证明时，各种不同观点就不可能消除’。因此“严格说来，协商过程绝不会导致普遍性的建议，普遍性仍然是一个无法达到的目标’。”即便协商民主的参与人数不多，要想达成一致意见，也须仰赖于参与者之间的妥协，这就要求参与者之间最好彼此熟悉，相互牵制，“低头不见抬头见”。而选举民主就没有这样的要求，即便参与者众多，意见不一，照样可以在选举日通过投票决出胜负，终了争议。换句话说，协商民主虽然避免了选举民主的对抗性，却是一种缺乏决断机制、很可能“商而不决”的民主，因此无法完全取代选举民主的作用。“少数服从多数”的选举民主虽然带有多数暴力的“原罪”，但是在协商民主无法达成高度一致的情况下，依然不失为一种次优的决断机制。更重要的是，与某些实践中稀里糊涂做出决定的所谓协商民主相比，选举民主至少拥有多数决的合法性。事实上，尽管西方学者大力研究协商民主理论，然而这种研究是建立在西方社会已经拥有且从未考虑过抛弃选举民主的基础上。“协商民主自身也不能成为独立而完整的决策过程，它只有与选举民主或票决民主相结合，才能构成一个完整的决策过程，从而发挥协商自身的作用。离开了选举和投票的协商，只能是议而不决，‘任何普遍的民主理论都不会仅把目光盯在协商上，因为总需要进行决策’。所以埃尔斯特指出，‘协商绝对不可能是达成集体决策的唯一程序，它总是需要投票或讨价还价或两者一起作为补充’。”协商民主和选举民主在西方社会从来就是一种互补的关系，而不是一种替代的关系。

 

作为西方选举民主的补充，协商民主主要适用于两个“圈子”：政治精英的高层政治和社区民众的基层自治。这两个圈子的参与人数不多，“低头不见抬头见”，彼此之间诸多牵制，容易形成共识并一致行动，是协商民主“小圈子效应”的典型表现。西方社会选举之前，精英圈子也会进行频繁的政治协商，最后通过选举决出胜负，可见西方社会是既有选举，又有协商。而中国除了协商民主之外，目前还没有创造出一种堪与西方的选举民主相提并论的、具备决断机制的人民民主。倘若选举民主因其“碎片化效应”而不完全适用于中国，那么中国应该创造出一种怎样的人民民主来与协商民主形成互补呢?

 

需要指出的是，利普哈特的共识民主理论既具有协商民主的特质，又力图替代选举民主。然而利普哈特所推崇的比利时模式，如今就正在遭受着“碎片化效应”的痛苦折磨。比利时过去一段时间以来似乎相对稳定的联邦关系，如今正因弗莱芒区和瓦隆区的渐行渐远而逐渐走向分裂的边缘，从而暴露出了共识民主的理论缺陷。原来所谓的共识民主是建立在一个前提基础上的：联邦制与地方高度自治。地方高度自治很显然还是要依靠选举民主，共识民主只停留在联邦政治层面。这种松散型的联邦体制在一定的环境条件下，尤其是在高福利和与世无争的环境条件下，的确有可能使得一个规模不大的多民族国家保持一段时间的相对稳定。然而一旦环境条件发生剧烈变化，这种缺乏凝聚力和向心力的体制结构就会面临严峻挑战。中国是一个多样性极其复杂的“天下国家”，为了抑制多样性带来的离心力，这个国家数千年来一直维持着“大一统”的中央集权制。所谓的共识民主在中国连最基本的体制前提都不具备，很显然不可能适用于中国。

 

三、信任民主是中国民主政治的制度创新与现实路径

 

对于中国这个“天下国家”来说，选举民主具有“碎片化效应”，力图超越选举民主的协商民主又具有“小圈子效应”，因此都难以承担发展中国民主政治的主要任务。鉴于此，笔者建议我国创新和发展一种新型的人民民主——信任民主。

 

(一)信任民主是立足于我国国情的一种民主制度创新

 

所谓“信任民主”的理论构想，其最基本的内涵是：将“任命权”与“罢免权”分离，上级政府掌握“自上而下”的任命权，同时赋予人民群众“自下而上”的罢免权。其具体的操作方案建议是：由人民群众对上级任命的地方政务官进行中期信任投票，半数以上信任即续任，半数以上不信任即罢免。一旦罢免，则责任向上追溯。倘若一个地区半数以上的下级政务官在中期信任投票中被罢免，则任命他们的上级政务官也必须引咎辞职。依此类推，逐级向上倒逼。这就是“信任民主”最基本的制度框架构想。“自上而下”的任命权维护了中央集权的向心力，“自下而上”的罢免权则实现了人民群众对政府官员的制约和倒逼。当然，中央集权的“自上而下”除了肯定性的任命权之外，还应该拥有否定性的纪律监察权，而人民群众的“自下而上”除了否定性的罢免权之外，还应该赋予肯定性的民意表达权。也就是说，不仅“自上而下”与“自下而上”之间是矛盾对立统一的，在二者的内部同样也存在着正反两方面的矛盾对立统一。“信任民主”的基本制度框架如下图所示：

 

中央政府

 

 (纪律监察)监察

 

任命(中央集权)

 

地方官员

 

(民意反馈)表达

 

罢免(信任投票)

 

人民群众

 

信任民主制度结构

 

“天下国家”由于多样性十分复杂，离心力很大，因此必须在其正式制度安排中保持强大的向心力与之相抗衡，而任命权作为政治体制的核心权力，无疑是政治向心力的最佳保证；同时为了保证政治向心力不被滥用，就必须赋予人民群众一定的权力以供抗衡，而否决不称职的地方官员的罢免权无疑可以帮助人民建立起这样的底线防守。政治权力和财产权利一样，乃是一组权力而不是一个权力，是可分、可制衡的，关键在于如何分权、如何制衡。将国家权力分为立法权、行政权和司法权是一种分权制衡，将政治核心分为彼此竞争的多党也是一种分权制衡，而将任免权分为任命权和罢免权同样也是一种分权制衡，只不过这种分权乃是中国式的纵向分权，而不是西方式的横向分权。

 

“信任民主”理论构想初步形成于笔者2009年3月出版的个人专著《文明与法治——寻找一条通往未来的路》，相对成熟于2014年1月出版的个人专著《精英与平民——中国人的民主生活》。在《文明与法治》首次出版之后半年左右时间，美国的约翰.奈斯比特出版了《中国大趋势》。这位曾以《大趋势》的精准预测闻名于世的未来学家在新书中预测了中国的民主发展趋势，他说：“中国政府自上而下的指令与中国人民自下而上的参与正在形成一种新的政治模式，我们称之为‘纵向民主’。支撑中国新社会长治久安最重要、最微妙也是最关键的支柱就是自上而下(top-down)与自下而上(bottomn-up)力量的平衡，这是中国稳定的关键，也是理解中国独特的政治理念的关键。”“西方人想到一个自由、民主的社会时脑海中出现的是一个横向结构，由无数个‘个人’‘平等地’选举出自己的领导。大部分西方国家所采纳的都是这一模式，但是，还有另外一种对自由和民主截然不同的理解，一种来自拥有不同世界观、不同文化背景的社会的理解。采用纵向民主，而非横向民主，情况又会如何呢?”“在这种环境下，政治运作不是依赖对立的政党或者政客，而是通过自上而下和自下而上的过程实现意见的统一....这样便创造了一个纵向结构，新思想和经验可以源源不断地沿着这个纵向轴交流。中国正处于创建符合自己历史和思维的民主模式的初级阶段。虽然这种纵向模式也有自己的缺点，但是它的主要优点就在于能够使政治家从为了选举的思维中解放出来，以便制定长期的战略计划。”从某种意义上讲，约翰.奈斯比特的“纵向民主”理论的确抓住了中国政治的核心逻辑，那就是“自上而下”与“自下而上”之间的对立统一。由于缺乏规范性分析和操作性内涵，“纵向民主”只停留在政治哲学的层面，还没有形成成熟的政治理论，更没有形成成型的制度建议。然而从本质上说，“纵向民主”与“信任民主”的制度逻辑的确是不谋而合、相互印证的。

 

(二)信任民主有助于实现“自上而下”与“自下而上”的权力制衡

 

“信任民主”的确是一种“纵向民主”，因为它的本意就是希望在“自上而下”与“自下而上”之间建立起一种有益和有效的均衡。之所以需要“自上而下”，是因为一个“天下国家”天然地需要一个强大的政治核心和强大的政治向心力；之所以需要“自下而上”，是因为任何政治核心和政治向心力都必须接受人民群众的有力监督和有效制约。在中国几千年的“大一统”政治传统中，官员的任免权一直全盘掌握在“自上而下”的渠道中，严重缺乏“自下而上”的正式制度安排。这种重心在上的政治结构必然导致王朝更迭规律，从而给中国带来周期性的严重破坏；而在西方数百年的民主政治传统中，官员是通过民众选举产生的，其任免权似乎又全盘掌握在自下而上的渠道中，这种重心在下的政治结构发育自小格局的欧洲民族国家，一旦移植到中国这样的“天下国家”，谁敢肯定选举民主的“碎片化效应”就一定不会对中国的统一和稳定构成威胁?既然全盘的“自上而下”和全盘的“自下而上”对于中国都不合适，那么为什么不能考虑在其中取一个平衡点呢?

 

“信任民主”的制度本意正是要提供这样的一个平衡点。这个平衡点的结构比较简单，功能却是多元的：第一，它是政治核心与人民群众之间的平衡；第二，它是中央集权与地方分权之间的平衡；第三，它是统一国家与多元民族之间的平衡。说得抽象一点，它是向心力与离心力之间的平衡，是“合”与“分”之间的平衡。沃尔特.李普曼说：“以往的改革者们总是发现不得不在两大选择之间进行取舍。他们可能会取法罗马，把罗马式和平强加给交战的部族。他们也可能走向孤立，以求自主和自足。他们几乎总是选择走起来最近的那条路....无论他们做出何种选择，根本的困难都是相同的。如果决策被分散，他们很快就会挣扎在地方观点的喧器之中。如果集中决策，国策就会以首都的一个小圈子的意见为依据。”在“信任民主”的分权结构中，任命权相对比较主动，这有利于集中决策、主动安排，也有利于统揽全局、协调各方；罢免权相对比较被动，然而进攻不足，防守有余，只要达摩克利斯之剑在手，就能守住底线，形成倒逼。倘若没有罢免权的倒逼威慑，集中决策的任命权就一定会无所忌惮，最后的结果一定是以“一个小圈子的意见为依据”；倘若没有任命权的主导协调，分散决策的罢免权很可能也就无从着力、无所适从，最后很可能就是“挣扎在地方观点的喧嚣之中”。从系统论的角度看，任命权可以视为控制系统的“正反馈信息”，而罢免权可以视为系统要素的“负反馈信息”，只有这两种信息形成良性互动，一个政治系统才是真正有机的与可持续的。

 

(三)创新发展信任民主是中国民主政治的现实路径

 

对于中国这样一个“天下国家”，信任民主不仅可以达到选举民主的倒逼效果，实现人民当家作主，而且还可以有效避免选举民主的“碎片化效应”。具体而言，相较于选举民主和协商民主，信任民主具有多重制度优势，可以较好地回应关于民主政治的各种合理关切，是发展中国民主政治的现实路径。

 

第一，信任民主有助于实现中央集权与地方治理的有机统一。选举民主的“碎片化效应”会天然地放大地方自决权和民族自决权，即便其离心力尚不足以导致国家分裂，一般也只适合于地方高度自治的联邦制国家。而事实证明这样的联邦制国家往往也不能维持长期的稳定，在环境条件剧烈变化的情况下，选举民主的“碎片化效应”依然有可能兴风作浪。对于一个中央集权制国家来说，选举民主很可能导致中央对地方人事任免权的失控，进而导致地方离心力抬头，中央集权制土崩瓦解。中国是一个长期统一的国家，国民对国家的统一有着近乎图腾式的情感，完全无法接受一种可能导致国家分裂的政治体制安排。相较而言，信任民主由于保留了中央政府对地方官员、上级政府对下级政府的任命权，因此在实现人民群众对地方官员有效制约的同时，最大限度地维护了中央集权制。反过来说，信任民主在维护中央集权制的同时，也通过罢免权赋予了人民群众制约地方官员的可靠权力，这一制度安排必将对地方官员“对上不对下”的政坛积弊形成有力的牵制，从而更好地实现地方的有效治理。

 

第二，信任民主有助于实现“坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一”。选举民主如同选择A或B的选择题，而信任民主如同判断“对”或“错”的判断题。正如选择题需要多个选项一样，选举民主也需要多党竞争，因此选举民主的制度逻辑与“坚持党的领导”其实是相互悖逆的。而正如判断题只需要一个选项一样，信任民主也只需要一个政治核心，因此信任民主的制度逻辑与“坚持党的领导”是相互兼容的。作为一个“天下国家”，中国的政治体制数千年来一直需要并习惯于拥有一个政治核心和一种政治向心力，“坚持党的领导”不过是这种体制需求和体制习惯在新时代的一种表现而已。然而在民主法治的新时代，这种体制需求和体制习惯要想继续贏得其合法性并改进其合理性，就必须与“人民当家作主”和“依法治国”实现有机统一。信任民主具备将三者有机统一起来的制度张力。

 

第三，信任民主可以帮助中国跳出“王朝周期律”。“大一统”是中国数千年来的历史传统，也是中国古代长期遥遥领先世界的主要原因。然而由于缺乏人民群众“自下而上”的制度制约，“大一统”过于强大的向心力最后无一例外地导致暴政的发生，进而导致玉石俱焚的农民起义，使得中国跌入“其兴也勃焉、其亡也忽焉”的“王朝周期律”。从这个意义上说，“王朝周期律”事实上就是制衡“大一统”体制缺陷的一张“超级否决票”。只不过这张“超级否决票”一旦动用，其代价就是全国人口平均锐减2/3。1945年7月，正是基于对“王朝周期律”的千年疑问，黄炎培与毛泽东在延安进行了一场著名的“窑洞对”。黄炎培问，中国共产党如何才能够跳出“王朝周期律”?毛泽东说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”事实证明这条民主新路的探索不可谓不艰难，而信任民主理论的提出正是这一探索的最新努力。因为从某种意义上讲，信任民主的制度逻辑正是将“王朝周期律”这一张整体的、滞后的、暴力的“超级否决票”拆分成无数张零散的、及时的、理性的“小否决票”，从而将“超级否决票”的破坏性能量转化为“小否决票”的建设性能量，将“自上而下”与“自下而上”之间大开大合的破坏性的对立统一，转化为一种精准及时的建设性的对立统一，进而在不解构中央集权制的前提下，为这个体制赢得及时预警和新陈代谢的能力，帮助中国跳出王朝周期律。

 

第四，信任民主与现行体制具有很好的制度兼容性。我国《宪法》第3条规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则；第89条规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。这些规定表明，我国是一个中央集权制的国家，中央政府拥有统一领导地方政府的权力。因此，信任民主赋予中央政府对地方官员的任命权具有坚实的法理依据，事实上也与当前的体制惯例相符。同时，我国《宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；第101条规定，地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的行政首长。因此，信任民主赋予地方人民群众对地方官员的罢免权同样具有坚实的法理依据。除此之外，信任民主还有助于厘清当前体制的一些制度模糊性。比如《宪法》规定地方官员由地方人大选举，同时又规定受中央政府领导，那么这些地方官员究竟应该“对上负责”还是“对下负责”呢?信任民主制度构想的本意正是力图将这一模糊的权力结构清晰化，因为只有“自上而下”的任命权与“自下而上”的罢免权形成有效的分野和有益的均衡，才能真正解决地方官员“对上不对下”的政坛痼疾，真正发挥好中央和地方两个积极性。

 

第五，信任民主已经拥有一定的实践土壤和制度雏形。从认识论角度看，一个理论如果真的扎根于生活的土壤，那么在它完成自身建构之前，社会生活中就会出现实践的萌芽。“自上而下”与“自下而上”相结合的民主实践在中国其实早有土壤。费正清在《伟大的中国革命》中这样评价抗战时期中国共产党在华北抗日根据地的民主实践：“‘群众路线’在这里勾画得清清楚楚：党必须到人民中间去发现他们的苦处、不满和需要，然后由党提出解决方案，按照符合人民最大利益的原则，向他们做出说明。这种‘从群众中来，到群众中去’的概念，是真正适合中国传统的一种民主，上层官吏只要把心放在当地人民利益上，自然可以按照他们的利益来管理他们。”约翰.奈斯比特则把小岗村的分田到户视为中国自下而上的第一次行动，他说：“中国的纵向民主是建立在自上而下与自下而上力量的平衡之上的。这样一个自上而下与自下而上力量相互作用的体系的目标就是建立一个以信任为基础的体系：政府信任人民，人民也信任政府。这一模式适合中国历史、中国人思维以及对于和谐稳定社会的追求。”目前体制内普遍运用的“民主测评”制度，某种意义上则已经具备了信任民主的制度雏形。所谓民主测评，是指在党政领导干部任职一段时间后，由组织部门组织范围不等的干部群众通过填表投票对其进行正式的民意摸底调查。修订前的2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》第55条规定，党政干部如果民主测评不称职票超过1/3，经组织考核认定为不称职的，一般应免去现职。尽管作为一项民主制度，民主测评还十分不完整，比如测评结果不能产生即时法律效力，测评范围没有涵盖真正的人民群众，测评手段过于频繁动用等等，然而以一斑而窥全豹，人们的确可以从中隐约看到信任民主“自上而下”与“自下而上”相互制衡的制度雏形。

 

四、结语

 

作为现代国家政治体制的核心结构，民主乃“国之大事，死生之地，存亡之道，不可不察”。而作为一种创新的民主理论，信任民主的确所涉甚多，所涉甚大。倘若有足够的篇幅，我们还应该对信任民主的配套机制进行系统深入的研究。这些体制机制可能包括但不限于：第一，将地方党政首长人格合一，由行政首长兼任党委首长，这样民主和法治只要通过制约政府就自然而然地实现了对党委的制约；第二，将纪律监察机构垂直隶属于中央，对地方实行巡回监察，以对地方各级党政权力形成更强有力的监督；第三，赋予地方行政首长一定的组阁权，在特定任期内实现责权利的匹配，以对其政绩进行公平的整体评价；第四，将目前的五级政府扁平化为三级政府——市县并列，直辖于省，乡镇政府改为政府派出机构，街道则实现社区自治，从而使得信任民主的倒逼机制更加直接有效；第五，赋予上级政府对地方罢免权的“反否决权”，如果地方坚持罢免，须2/3以上多数通过，以此牵制地方离心力的过度膨胀。配套机制的有效展开必须以制度框架的科学合理为前提，信任民主乃是根据中国国情量身定做的民主方案，其制度框架的逻辑结构完全符合中国社会的逻辑机理。创新发展中国特色的信任民主，是发展中国民主政治的现实路径。