导语：近日，曾任白宫人工智能特别顾问的本·布坎南与曾任美国国家安全委员会技术和国家安全主任的坦图姆·柯林斯在《外交事务》杂志上联合发文。文章指出，美国在人工智能(AI)领域以私营部门为主导、政府“轻干预”的发展模式正逐渐触及极限。未来AI竞争不仅是技术之争，更是国家制度与战略协调能力的较量。随着能源、算力、人才与安全风险的加剧，美国必须构建政府与科技企业之间的新型合作机制，建立“AI大战略交易”。
在两位作者看来，美国AI产业的扩张正面临三大结构性挑战：能源供应不足、国际人才流失与安全防护薄弱。而特朗普政府削弱清洁能源与移民政策的做法，正在进一步削弱美国AI生态的根基。若美国未能巩固与AI产业的合作，中国将在技术标准、能源基础设施与军民融合方面迅速追赶。
他们认为，美国可以借鉴19世纪铁路建设的公私合作模式，由私营企业推动创新，政府提供监管、基础设施与安全框架支持。
本·布坎南(BEN BUCHANAN)
约翰·霍普金斯大学高级国际研究学院的德米特里·阿尔佩罗维奇助理教授。2021年至2025年期间，他在白宫担任过多个职务，包括人工智能特别顾问
坦图姆·柯林斯(TANTUM COLLINS)
他于2023年至2025年担任美国国家安全委员会技术和国家安全主任
崛起背后的支撑体系
美国在人工智能领域的领先地位似乎难以撼动。美国的公司——Anthropic、Google、OpenAI 和xAI——几乎在所有关于人工智能综合能力的评估中都处于最前沿。美国的人工智能模型在物理、化学和生物等领域的复杂问题上，表现已超越博士级科学家。仅美国几家人工智能和芯片巨头的市值，就超过了整个中国股市的总价值，全球各地的投资者正不断将更多资源投入美国的人工智能生态系统。
这种高速的进步在很大程度上证明了美国人工智能发展模式的优势——在过去十年间，美国主要依赖私营部门的自主创新，几乎没有政府的直接干预或资源支持。
这种做法与以往推动重大技术突破的方式截然不同：无论是核能与核武器、太空探索、隐形系统、个人计算机还是互联网，几乎都源于美国政府的直接研究或大量公共资金支持。人工智能的发展虽然也起源于政府资助的科研项目(如个人计算机与互联网的基础研究)，并依旧受益于持续的政府科研投入，但其规模化发展却完全依靠私营部门的力量。
然而，也有理由认为，美国发展人工智能的方式正逐渐触及其极限。这些限制可能在未来几个月乃至几年内愈发明显，并可能逐步削弱——甚至终结——美国的主导地位。最终，它们将使美国在与中国的竞争中处于劣势，而中国在人工智能竞赛中采取了另一种路径。
为避免这一结果，华盛顿必须采取新的人工智能发展模式——一种要求政府与私营部门建立更紧密互助关系的模式。未来的进展将取决于只有政府才能提供或推动的资源与能力，例如支持大型数据中心运行的能源、吸引国际人才的渠道，以及防范复杂外国间谍活动的有效机制。与此同时，美国政府也需要与私营部门合作，将人工智能整合进国家安全体系，并确保这一技术不会破坏全球范围内的民主制度。
换句话说，美国新的人工智能发展模式必须建立在科技产业与政府之间的“大战略交易”之上。科技行业可以帮助政府理解并应用人工智能，而政府则可以帮助科技行业以符合全民利益的方式持续发展壮大。
达到极限
华盛顿对人工智能采取的“轻干预”政策总体上取得了可观回报。过去的革命性技术——例如核武器与太空飞行——在早期并未具备直接的商业应用，但现代人工智能的商业逻辑却极具吸引力。人工智能公司发现了庞大的用户需求，带来了爆炸式的营收增长，并承诺能够自动化完成诸如编程等大量高价值任务。
因此，资本市场正在为人工智能项目提供资金，这些项目的规模在历史上通常只有政府才能承担。此外，人工智能的计算密集型特征使其自然依托于由私营企业(而非政府)主导的云计算基础设施。
私营资本的充足在推动人工智能进步方面无疑是纳税人的福音，但这种模式的局限性正日益显现。基础设施便是最明显的例子。庞大的计算芯片集群需要巨大的能源供给，而美国公司未来几年计划建设的数据中心将需要更多电力支撑。
Anthropic的一项分析估计，到2028年，美国仅人工智能相关的新电力需求就需增加约50吉瓦——相当于整个阿根廷当前的用电量。届时，数据中心的电力消耗可能占美国电力总产量的12%。亚马逊首席执行官安迪·贾西(Andy Jassy)也指出，电力短缺已成为“人工智能进展的最大瓶颈”。要建设如此规模的基础设施，政府支持将不可或缺。
美国电网运营商PJM的监管机构近日也发出警告，AI技术驱动的电力需求已导致全美数据中心密度最高的区域电网容量耗尽。图源：新华社
长期以来，华盛顿在能源供应方面投入不足。2005至2020年间，美国新增电力几乎为零。拜登在2021年上任后通过立法补贴清洁能源基础设施建设，使全国新增超过100吉瓦的电力产能。在任期最后几天，他签署行政命令，加快人工智能与清洁能源项目的建设。然而，其继任者特朗普虽然口头上支持人工智能能源基础设施建设，但实际行动寥寥。尽管他签署了加快数据中心审批的行政命令，但执行进展有限。
更糟糕的是，他在2025年7月签署的《大而美法案》(One Big Beautiful Bill)及其他行政举措，削弱了拜登时代关键的能源扩张计划，如电力传输项目。一个原本有望实现两党合作的成功领域，如今却被政治争斗拖累，成为商业界和人工智能竞争力面临的重大忧虑
有理由认为，美国的人工智能发展模式正在触及极限。
如果能妥善实施，一场由人工智能推动的能源繁荣将带来远超AI产业本身的益处。主要AI公司正投入数千亿美元用于基础设施建设，创造大量就业机会，并承诺实现零碳排放，同时愿意为清洁能源支付更高价格。这些庞大的投资可以加速更优质能源的国内发展，其中许多项目——如先进地热能和新一代核设施——在美国两党间都具有政治吸引力。强大的AI模型也有潜力推动气候相关研究的进展。
然而，如果美国不扩大能源产能，AI企业将面临将关键设施外包到海外的压力——很可能转移至以石油为基础、使用高污染燃料的地区，如海湾国家。对华盛顿而言，这种AI外包的前景无疑是警讯。若美国公司将先进AI训练转移到外国，将带来巨大风险：AI正逐渐成为美国经济的核心动力，并在国防中发挥关键作用。
如果东道国对美国的不满升级，它可能轻易通过控制AI基础设施来“惩罚”华盛顿。美国若无法建立本土能源产能，这种情况将重演过去数十年在半导体等产业中依赖外国供应的错误。
第45届海湾信息技术展近日在阿联酋迪拜开幕。本届展会聚焦人工智能(AI)基础设施建设、全球创新加速和AI驱动经济发展等议题。图源：新华社
美国拥有建设新型能源设施的技术和工业能力，但仍受制于复杂的政府与公用事业监管，以及程序性延误——有些合理，有些则不然。这些限制造成电网并网过程(即新电源或数据中心接入电网)长期拖延，并需耗费数年进行环境评估。
此外，州与地方政策的繁琐也加剧了问题，尤其是跨州项目(如输电线路)。能源扩建的费用应由企业承担，而非公民，但政府政策必须确保企业能够在合理的时间框架内顺利推进这些项目。
美国在人工智能领域的政策限制并不仅体现在基础设施方面。AI的进步同样依赖人才，而不仅是技术与算力。这也是拜登政府积极推动吸引全球高技术人才来美的原因之一。其措施包括将人工智能与其他高科技领域列为签证优先类别，并更新资格标准以吸纳顶尖科学家。
然而，特朗普在这一领域“言行不一”。在2024年总统竞选期间，他曾宣称，凡在美国高校毕业的外国学生都应“自动”获得绿卡。但在其上任后，美国反而对外国劳动者与留学生收紧政策，甚至让合法签证持有者感到不安。2025年9月，特朗普政府宣布对H1-B签证(主要面向高技能移民)征收10万美元申请费。此举已造成显著负面影响。根据国际教育协会(NAFSA)的初步研究，2025年美国高校的国际学生入学人数预计将下降30% 至40%。
如果华盛顿切断与外籍科学家的联系或迫使他们离境，后果将极为严重。美国在人工智能领域之所以领先，正是因为吸引了来自全球的顶尖专家。乔治城大学的一项研究显示，2010至2021年间，美国顶尖AI研究人员中有70% 出生在海外，《福布斯》数据显示，美国领先AI企业中有65%至少有一位移民联合创始人。
而在特朗普上台前，70%的美国AI研究生来自国外，其中大多数毕业后留在美国，为工业界与学术界作出关键贡献。如今，由于特朗普的政策，许多学生可能选择回国。一些人甚至可能被中国吸引——北京正借机招募AI专家，这无疑对美国的AI战略利益构成重大挑战。
美国顶尖AI研究的“国际人才依存度”仍然极高。图源：麦克罗波洛智库(Macro Polo)
来自中国的挑战
维护美国在人工智能领域的领导地位，不仅关乎国家荣誉，更关乎国家安全与经济竞争力。中国的人工智能发展正在快速推进，虽然目前尚无企业能完全与美国顶尖公司比肩，但在技术人才方面并不逊色。
在这场竞争中，中国面临一个致命劣势——无法大规模生产先进的人工智能芯片。这一弱点因美国的出口管制而被进一步放大，这些限制始于特朗普的第一任期，并在拜登时期被大幅扩展。然而，在产业界的强力游说下，特朗普政府第二任期开始削弱这一跨党派共识。例如，2025年7月，美国政府撤销了4月作出的“切断中国获取新一代AI芯片”的决定，特朗普还表示计划废除拜登时期的其他出口限制。这些举措几乎可以肯定会加速中国AI的发展。
北京则采取了果断措施，确保除了芯片获得突破外，其AI生态系统的其他部分也能逐步全面超越美国。以能源为例，中国在电厂、储能和输电方面投入巨大。目前，中国的发电量已是美国的两倍以上，且差距仍在扩大。某些月份，中国新增清洁能源装机容量超过90吉瓦——几乎是未来数年美国AI企业所需能源的两倍。
此外，中国可以通过将人工智能产业与国家安全体系深度融合，进一步取得了优势。美国国防部指出，中国主要AI企业(如腾讯)是其“军民融合战略”的关键支柱。这类AI系统在军事与情报领域具有广泛用途——可用于武器研发、网络作战及国内监控等。作为回报，中国政府为这些科技企业提供了政策与安全层面的广泛支持。历史上，这种支持还包括国防服务及从美国企业窃取工业机密。
如果美国将人工智能领导权拱手让给中国，将对全球造成巨大冲击。当前，全球消费者受益于美国与其他民主国家共同制定的透明技术标准体系。例如，电动车充电等新技术标准都依赖全球合作。人工智能同样需要类似的国际协作，而美国有必要在此领域保持主导。否则，部分国家可能会单方面制定技术标准。
以此换彼
目前，美国的人工智能企业与国家安全机构之间的紧密合作寥寥无几，即使存在，也仍处于早期阶段。为弥补这一缺陷，政府亟需更深入地理解人工智能及其运作机制。政府能够帮助美国的工业体系，但前提是它对该领域有充分理解，而如今AI并不在此列。
在我们任职期间，曾与一些具备高度技术素养的公务员与军官合作，推动了官僚体系的变革。拜登政府曾雇佣数百名AI专家以强化政府技术力量，但近几个月来，其中许多人被解雇或主动离职，包括不少顶尖技术人员。华盛顿必须更好地留住AI人才，扭转特朗普政府造成的不利趋势。
与此同时，业界领袖也必须确保美国官员了解他们的工作，并对华盛顿的需求作出更积极回应。硅谷的AI领军人物或许不愿与政府深化合作，认为政府技术落后、官僚低效，而他们单打独斗已取得巨大成功。
然而，历史经验表明，产业与政府的协作往往能实现双赢。罗斯福总统在二战前夕与福特汽车公司合作生产B-24轰炸机，为军方提供急需飞机的同时，也为福特带来了收益。曼哈顿计划的成功离不开杜邦、通用电气、克莱斯勒等企业的支持。而雷达、卫星、喷气式飞机、微处理器以及互联网的诞生与完善，都源于企业与政府的紧密合作
在关键领域，政府对企业最关键的帮助之一是提供安全防护支持。随着AI与国家安全的联系日益紧密，外国情报机构正在加大力度从美国科技企业窃取创新成果。例如，2024年3月，美国司法部起诉谷歌软件工程师丁林伟，指控其向中国泄露AI芯片设计。北京也在积极走私先进的美国科技产品，包括AI芯片本身。
其他国家的间谍几乎会窃取任何能从美国企业获取的AI机密，但他们尤其关注“模型权重”——即存储训练后AI模型的参数。通过窃取这些数据，他国企业便可省去高昂的训练成本，大幅缩短研发周期。
例如，AI公司不断改进算法，以更高效地利用算力;而对于算力受限的中国而言，这类“算力倍增器”极具价值。相比原子能或航天时代的核心机密，如今这些AI机密的防护要薄弱得多，因为政府在其研发过程中几乎未直接参与。
如果华盛顿将自己与外籍科学家切断联系，其后果将是灾难性的。
AI公司虽然负有保护自身网络和组织安全的主要责任，但美国政府仍然拥有企业无法比拟的网络安全能力，应向企业提供重要支持，就像它目前对国防工业和关键基础设施领域的支持一样。这种援助可包括情报共享(例如关于外国黑客攻击的预警)、国际人才筛查的支持，以及安全程序指导。与政府直接合作、涉及国家安全事务的公司，应当遵守严格的安全标准，类似于国防承包商所承担的要求。
为履行“AI大交易”的另一方责任，人工智能企业应帮助美国将其技术融入国家安全体系。目前缺乏这种融合，是华盛顿长期存在的弱点。美国企业或许在AI创新上领先全球，但如果缺乏与政府的合作，美国将在AI军事化应用上落后，而这在战争中可能是致命的。
纵观军事史，那些未能及时将新技术整合入军队体系的国家，往往付出惨重代价。
例如，法国和英国在第一次世界大战期间发明了坦克，但因未能率先掌握其运用而在二战中付出高昂代价，被德国利用“闪电战”取得巨大优势。为避免类似结果，美国国防部和情报机构必须采购并使用最前沿的AI系统，并需要来自私营领域技术专家的实地指导以确保有效整合。
拜登政府在2024年10月为这种合作建立了框架，他签署了一份国家安全备忘录，指示政府加强AI在国家安全领域的应用。文件中设有严格的防护措施，确保AI技术不会被用于侵犯人权、国内监控或其他不道德行为，这些保护对于赢得AI开发者与公众的信任至关重要。与拜登其他行政命令不同，特朗普政府尚未废除这一备忘录，但在执行上进展有限，并罢免了一些关键的非政治专家。
随着政府与产业间国家安全合作的深入，双方必须特别关注AI如何帮助美国应对与中国的竞争。例如，美国可以通过“AI网络安全挑战赛”(由国防高级研究计划局主办)展示AI在网络作战中的潜力。能够更快、更有效地将AI整合进网络领域的国家，将在保护自身网络、渗透他国系统方面占据巨大优势。AI同样能提升美国在地理空间情报、信号情报、后勤与武器设计等领域的安全能力。
然而，没有来自政府的明确方向与AI企业的深度合作，这一切都无法实现。
陌生的危险
美国政府与主要人工智能(AI)公司需要建立更紧密的联系，还有一个最终理由：他们必须共同权衡AI的巨大潜力与潜在风险。在科技界，几乎所有人都承认，尽管AI能够为人类带来巨大福祉——如治愈疾病、推动清洁技术、消除繁琐劳动——它同样可能带来巨大的危害。某些风险，例如部分国家利用AI重塑全球秩序的行为，可以通过维持并扩大华盛顿相对于竞争对手的领先地位来避免。但还有其他风险则更难以应对。
例如，一些顶尖的AI思想家认为，未来如有人怀有恶意，他可能利用强大的AI制造出致命的新型病原体;而即便在善意的操作者手中，强大的算法也可能因意外行为而造成灾难性后果。此外，还有一些更现实但同样严重的问题，如大规模失业、经济权力的高度集中，以及在医疗等行业因偏见模型与训练数据导致的系统性歧视。
从政策角度看，上述任何一种情况都将构成历史性挑战，并迫使政府在取舍中做出艰难决定。例如，假设未来单个AI用户即可造成灾难性破坏，政府将不得不对先进系统的开发与使用实施全面监管，即便这会减缓创新进程。而如果AI大规模取代人类劳动，政府可能不得不投入巨额资金用于劳动力再培训，或推动经济结构重组。鉴于AI发展的速度，政策制定者必须在极其紧迫的时间内做出这些关键决策——面对的是一种政府既未亲自发明、又知之甚少的技术。
公共部门与私营企业(以及公民社会)之间的深度合作并不能保证国家一定做出正确选择，但至少能给华盛顿一个实现正面结果的机会。通过更强的技术基础，官员们可以更好地理解AI系统执行指令的可靠性、应对危险任务的能力、在何种领域可替代人类劳动，以及它们在安全与防御领域中更倾向于进攻还是防守。
美国商务部下属的人工智能标准与创新中心(CAISI)(拜登政府时期以AI安全研究院名义成立)为建立有意义的合作提供了宝贵的第一步。自成立以来，CAISI汇集了政府官员与企业，共同研究AI安全问题，推动了AI标准化测试机制的建立。
CAISI还与其他拥有专业领域知识的机构合作，开展额外的自愿测试，涉及关键议题——例如与能源部及AI公司Anthropic合作，评估前沿AI模型是否具备与核武器相关的危险知识。CAISI在特朗普的《AI行动计划》中占据了重要位置，政府必须赋予其权力，继续开展与企业的自愿合作、制定标准并进行安全测试。
Anthropic一直在扩大对政府的销售，并在美国以外地区发展壮大。8月，该公司表示将以1美元的价格向美国政府提供其Claude模型。图源：新华社
得益于CAISI的工作以及领先AI公司在拜登政府时期作出的自愿承诺，许多AI企业已承诺独立开展基于CAISI指导的安全测试。有的公司甚至同意在新系统发布前允许CAISI提前访问，并称赞政府在国家安全领域提供的专业支持。政府与企业双方应进一步深化这种合作，投入更多时间与资源，建立高标准，并对新模型进行严格的安全评估。
来自政府的帮助
宏大的“交易”往往更像是一句口号，而非真正的政策;在人工智能领域达成正确的协议更是谈何容易。毕竟，这项技术正以难以预测的速度迅速演进。随着AI的进步，将需要越来越庞大的基础设施、能源与资金;来自外国情报威胁的安全风险将不断上升;与国防体系的合作需求也将愈发迫切。
同时，AI被滥用的风险也会增加，迫使政策制定者不断权衡取舍。更多初创企业将涌现，而如今看似不可撼动的老牌企业，未来也可能被淘汰。身处AI世界的所有参与者都必须为持续的“重新谈判与再平衡”做好准备。美国政府官员几乎可以肯定的是，他们必须保持灵活，应对变化，在时间推移中不断尝试新的AI政策模式。
然而，在这种不确定性之中，华盛顿必须在塑造和推动美国AI生态系统方面扮演更积极的角色。AI的发展并不需要像核武器那样置于严格的国家管控之下，但政府也不能置身事外。或许，AI的发展更应借鉴19世纪美国铁路的模式——由私营部门负责规划与建设，而政府负责立法与审批，推动基础设施的建立。
当时，政府制定了合理且经过校准的安全标准，如统一轨距、空气制动系统的使用规范、车厢连接标准等，使得列车运行更快、更安全。尽管这种合作并不完美，但事实证明行之有效：美国铁路最终成为提升国家安全与繁荣的重要资产。
同样地，先进的AI也能在正确的制度安排下促进美国的力量与利益。只要AI的发展方向合理、监管机制到位，它就能像当年的铁路一样，成为推动国家安全与繁荣的新引擎。现在，与以往一样，是时候让公共部门与私营企业再度携手并肩，共同塑造未来的AI格局。
编译|李政儒 IPP实习编译
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