我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重。防灾减灾救灾是一项长期任务，关乎人民生命财产安全，关乎社会和谐稳定。新中国成立后，党和政府高度重视防灾减灾救灾工作，并在实践中不断探索完善。其中，作为总理的周恩来多次不避艰险、亲临一线靠前指挥，对防灾减灾救灾工作作出重要指导。在此过程中，周恩来形成了关于防灾减灾救灾工作的一系列思想，对新中国防灾减灾救灾事业的发展发挥了指导作用。
一、坚持以预防为主的方针
有灾需救，但对灾害的预防更是十分重要。1951年 8月 17日，周恩来在政务院第 98次政务会议上讨论《华北农业生产和抗灾情况的报告》时指出：“救灾必须联系到预防。每年华北都有大小、轻重不同的灾害，要完全摆脱或基本上摆脱自然灾害，必须经过长期斗争。要坚持以预防为主的方针对付灾害。”
9月7日，周恩来在政务院第 101次政务会议上讨论全国灾情问题时再次指出：“救灾工作要从长远着眼。”“对所有的灾害都应当以预防为主。”坚持以预防为主的方针，把防灾工作作为各级政府的重要政治任务，“使之少发生灾或不发生灾”，是周恩来防灾减灾的一个重要理念。
那么，如何做到预防为主呢？周恩来重点强调了三个方面。
一是搞好基础设施建设。这一点在水灾防治方面体现得尤为明显。中国是一个水患灾害较多的国家，中国的老百姓饱受水患灾害之苦。1950年 5月 19日，周恩来在讨论中央救灾工作视察团的工作报告时说：中国是个农业国，河流长期失修，“是多灾多难的国家”，“江、淮、河、汉，几乎年年有灾”。现在人民政府已经注意到这个问题，准备大兴水利，治理水灾。兴修水利，搞好基础设施建设，不仅能够起到预防灾害的作用，而且有利于推进国家各项事业顺利发展。在他看来，水利工作做的是“开路”的工作，“种树”的工作。如果这个工作不搞好，“全盘计划都会受到影响”。他要求把治水理论提高一步，“从现在的防洪防汛，减少灾害，提高到保持水土，发展水利，达到用水之目的”。这就把对水灾这一自然灾害的防范上升到国家经济社会的发展大局中来把握，更深刻地体现了以预防为主这一方针的重要意义。在周恩来的具体领导下，我国兴建了一大批水利工程，不仅预防了水灾和干旱，增强了抵御自然灾害的能力，而且解决了农业的灌溉、发电问题，为新中国基础设施建设打下了坚实的基础。
二是及时化解风险隐患。新中国成立后，虽然在全国范围内的水利建设已经取得了巨大的成绩，但由于旧中国各种建设事业的长期停滞和破坏，水利建设恢复和发展需要经过一个相当的过程。为了防治水灾，周恩来特别强调，要“检查堤防、涵闸，消灭隐患”。他要求，对旧有堤防，通过发动群众性的堤防大检查以消灭隐患或缺陷，对建筑不当或年久失修的涵闸工程等“防汛工作中的严重弱点，应组织人员做负责的检查，建立管理制度，并加强其领导”。要事先准备“抢险必需的物料、设备、交通工具等”，同时“建立巡堤抢险的基干组织，和必要的后备力量”，随时检查并化解隐患。甚至还要在巡查工作前，“利用农隙举行演习，以克服不切实不深入的现象”。周恩来的周密布置和安排，把工作做在前面，尽可能地堵塞了各个环节的漏洞，防范了可能存在的风险问题，把以预防为主的方针落到了实处。
三是加强研究，找寻规律，总结经验，提前防范。周恩来认为，突发事件并非没有规律可循。他积极鼓励运用科技力量，总结经验，形成规律性的认识，以更好防范风险。他要求各地“均须研究当地自然灾害的规律，事先做好准备，大力向群众宣传，采取各项必要与可行的预防措施”。1966年 3月 8日，河北邢台地区发生 6.8级地震。据不完全统计，这场浩劫造成 8000多人死亡，近 4万人伤残，倒塌房屋 500多间，使 560多万人受灾，损失极为严重。地震发生当天，周恩来约见国家科委、中科院、地球物理研究所等部门的负责人和专家，提出必须总结经验，找出规律。
4月7日和10日，周恩来又两次约见地震科研人员，提出：“对地震工作要狠抓，抓到底，要孜孜不懈，才能抓到规律。”“有关研究地震自然现象的各种科学机关，必须加强研究，包括地球物理、地质、大地测量等学科。要求已经在灾区进行地震研究的科学人员，对地震的形成、发展趋势等问题，尽量找寻规律，总结经验。”
此后，周恩来对开展地震研究、预报工作作了大量前瞻性部署和安排。1975年辽宁海城发生 7.3级地震，但由于邢台地震后预测工作的快速发展，海城地震在发生前 2个半小时就进行了预测预警，100多万人得以提前撤离，这在世界历史上还是第一次。
防灾是前提和基础，救灾是底线和保障。坚持以预防为主的方针不仅在新中国的灾害防治中发挥了重要作用，而且一直沿用到今天，成为全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力的重要举措之一。
二、坚持服务人民、依靠人民
自然灾害造成的危害是多方面的，首先一条就是对人民群众的生命和财产构成危害，造成人员伤亡和财产损失。在防灾减灾救灾工作中，周恩来始终把人民群众的安危放在首位，坚持服务人民、依靠人民，尽最大可能维护广大人民群众的生命和财产安全，解决受灾地区人民的生活困难，保持社会稳定。
保护人民生命财产安全。新中国成立之初，周恩来就在《政务院关于生产救灾的指示》中强调：“生产救灾是关系到几百万人的生死问题，是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题，是开展明年大生产运动、建设新中国的关键问题之一，决不可对这个问题采取漠不关心的官僚主义的态度。”周恩来是这么说的，也是这么做的，他时刻把人民的安危放在心上。
1952年兴建荆江分洪工程时，周恩来要求，“加固荆江大堤并在南岸开辟分洪区”，以“保障两湖千百万人民生命财产的安全”。20世纪50年代末 60年代初，我们党领导修建了密云水库。周恩来把工程质量看作是对人民负责的头等大事。在一次水库工地座谈会上，周恩来说：“这座水库坐落在首都东北，居高临下，就如同放在首都人民头上的一盆水，一旦盆子倒了或漏了，撒出大量的水来，人民的衣服都要被打湿的。”一位水利专家后来说：“这‘湿’字的含义显而易见是指千百万人民生命财产将要受到重大损失。正是由于总理反复的强调，使我们更加重视质量问题。”
还有一次，他到水库视察，看到水库沙盘模型和图表上都没有移民的标记，就说：“你们的模型图表中缺少了一样很重要的东西，那就是‘人’。修密云水库有五万多人需要迁移，你们对这五万人作了安排没有？你们这是见物不见人啊！”在周恩来的直接关怀下，工程指挥部对移民问题作了妥善安排。这些都是周恩来在防灾减灾救灾工作中时刻不忘人民利益、保护人民生命财产安全的鲜明体现。
引导、安抚群众。周恩来对防灾减灾救灾工作抓得很细很实，除了保护生命财产安全外，还注意关心安抚群众情绪，让群众了解灾情，保持冷静投入生产自救。一方面，对宣传工作进行周到细致的部署，针对灾后群众恐惧担心、悲伤无助、愤怒失望等应激情绪进行疏导。邢台地震后，周恩来要求救灾部队组织宣传队，对邢台地区进行救灾宣传，“村村走到，山区也到，不留死角”。随后，一些部队组成了万人宣传队，向群众宣传“党和国家对灾区人民的关怀，社会主义制度优越性，自力更生、奋发图强、发展生产、重建家园的抗震救灾方针、地震知识”等。这对稳定灾区人民情绪，鼓舞大家自力更生投入生产，起到了重要作用。
另一方面，及时辟谣，保持社会稳定。1966年，北京出现地震谣言，部分群众惊慌失措。周恩来亲自出面辟谣，指出对谣言要追究，要区分两类矛盾，一种是以讹传讹，乱传一气，对这种情况要追究来源，予以批评教育，及时解释；另一种，对那种别有用心造谣生事的，要彻查严惩，保证救灾秩序和经济社会的稳定。
依靠人民战胜危机。周恩来把党的群众路线贯彻落实到防灾减灾救灾中，从群众中汲取智慧，依靠群众的力量攻克困难、战胜危机。1966年2月1日，周恩来在国务院召集的北京、河北、内蒙古、山西、陕西、山东、河南、辽宁等北方八省、市、自治区抗旱会议上总结如何抗旱防涝时指出：“要相信群众，走群众路线。办法和智慧都是从群众中来的，要善于集中群众的智慧，然后再到群众中去实践，坚持好的，修正错的。”这是周恩来领导防灾减灾救灾工作的经验之谈。
在淮河治理中，周恩来强调要发挥人民的积极性，号召豫皖苏三省的干部群众积极行动参加治淮，实现了 72万人参加的治淮历史上的“淮海战役”。在视察邢台地震灾区时，周恩来同先期到达的地震工作者谈话时交代：要把群众发现的种种现象，同科学仪器的测试结合起来，要专群结合，土洋结合，大打人民战争。他说，“地震是伤害劳动人民的，劳动人民要对付它，总会想出一些办法的。不断总结劳动人民的经验，总会做出预测的”。在我国以后的历次地震预报中，来自群众反映的大面积的多种自然界现象，对于短期和临震预报的作出和发布，发挥了重要的作用。
在防灾减灾救灾工作中服务人民，依靠人民，体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨，这也是做好新时代防灾减灾救灾工作依然必须坚持的理念。
三、创建领导有力、部分分工、相互配合的救灾体系
救灾工作能否做到统一调度、快速出动、高效救援，是保护人民生命安全和财产安全的关键。这就要求有一个较为完善、高效的救灾体系。在周恩来的领导下，我国逐渐建立健全了救灾的组织协调机构，并形成了党和政府领导、部门分工、相互配合的救灾体系，在救灾中发挥了重要的作用。
健全和完善组织领导体系。首先，健全和完善中央统一领导机构。救灾工作常常涉及多个省份、多个部门以及专家和群众等多重主体的协调配合，“救灾的关键，在于加强组织与领导”。
1950年2月，周恩来领导成立了中央救灾委员会，统筹全国生产救灾并监督地方政府的救灾工作。随后，在淮河、长江等重要流域的治理中，周恩来相继领导成立“治淮委员会”“长江流域办公室”等组织协调机构，这些机构在统一领导、防止条块分割、促进各省协同配合中发挥了重要作用。其次，积极发挥地方政府的作用。周恩来认为，救灾不能不顾地方政府的积极性，要正确处理好统一与分散的关系。“如果没有地方行政机关的积极参加与负责领导”，“任务的完成是不能设想的”。
1949年12月，周恩来在《政务院关于生产救灾的指示》中要求各级人民政府组织生产救灾委员会，“由各级人民政府首长直接领导，务使工作进行领导集中，得到配合，增加效率”，“把生产救灾工作看做只是人民政府中民政部门的事是不对的”。
此后，各易灾地区都建立了明确的责任制，由行政首长负责统一组织救灾抗灾，从体制机制上保障了中央和地方形成救灾合力。再次，明确不同领域各部门的具体分工。在周恩来的领导下，参与救灾减灾的部门包括民政部、建设部、林业部、气象局、地震局、交通部以及基层党团组织等部门，依据职责分为决策指挥部门、主管职能部门、辅助部门三类，不同部门都有自己的职责范围，一旦灾害发生，就可以在中央的统一领导下，各司其职、协调配合。
推动形成党和政府为主导、军队为重要力量、群众生产自救的救灾格局。首先，党中央承担救灾的直接指挥职能。在一些重特大灾害中，周恩来指挥领导了灾害的救援处置。如1958年黄河洪水，周恩来作出“不分洪、不决口救桥保堤”的决定；1966年邢台地震后，周恩来迅速作出“成立党政军联合指挥部”；“一星期内恢复秩序，恢复群众简单生活；加强对受灾社队的领导”等决策，对明确救灾的目标和方向，快速、有序地挽救人民生命财产和恢复社会秩序起了重要的作用。其次，把军队作为救灾的重要力量。邢台地震后，周恩来第一时间报告党中央，并对抗震救灾工作作了部署，“由军队和地方组织统一的救灾指挥部，凡是参加救灾的党政军、医疗卫生等部门，由救灾部队统一指挥”，这就充分发挥了军队力量集中、突击力强的优势，保证灾区群众能够第一时间接受救援。再次，发挥群众作为救灾主体的重要作用。
1963年9月19日，周恩来在中央工作会议上讲到救灾问题时说：“救灾的方针，第一是生产自救，第二是集体的努力，第三才是国家支援。”这一方针既考虑到救灾工作的实际，也是同整个国家未来经济社会发展紧密相关的。单纯救济只能解决一时的和一部分人的困难，杯水车薪，救济有限；组织灾民恢复生产与发展生产，提高自救能力，既可以尽快度过眼前的困难，还可以为未来打下基础。如果一味地单纯救济，容易使群众产生依赖。
1966年4月5日，面对河北的旱灾，周恩来在与河北省、邯郸地区及中央有关部门负责人谈话时指出：“抗旱救灾要与生产自救相结合，必须强调生产自救，国家救济不能让群众产生依赖思想。贷款要促进群众自救，不要使群众躺在国家身上。”生产自救，其实就是要群众通过自力更生的方式，真正走出灾荒。周恩来指出：“要知道大多数人的力量尤其是大多数人有组织有领导的力量，实行生产自救和互助，其力量是无穷的。”
新中国成立后救灾体系的建立，在快速统一行动，有效应对突发事件、维护经济社会稳定中发挥了重要的作用，也对新时代完善应急管理体系具有参考价值。
四、提高干部防灾减灾救灾能力
防灾减灾救灾能力是党的执政能力的重要组成部分，是各级党委、政府和领导干部必备的重要能力。为了更好地推进防灾减灾救灾工作，周恩来不仅对有关干部提出了具体要求，而且以身作则，以自己的实际行动作出了表率。
一是深入实际调查研究。防灾减灾救灾工作关系到人民的切身利益。只有深入实际了解情况，开展扎实有效、实事求是的基层调研工作，才能作出科学决策，把防灾减灾救灾工作做实做细。1952年12月19日，周恩来在《政务院关于发动群众继续开展防旱、抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》中强调，对于防旱抗旱工作，“各地都应总结当地的经验，并深入调查研究，提出具体的、长远的计划和要求”。1964年12月 ,面对黄河治理中存在的争议问题，周恩来又谈到，领导干部要“到下面去观察、蹲点、研究”，“一切问题都要到现场去实践，通过实践，不断总结，取得经验，然后再实践再总结”。周恩来反复强调调查研究的重要性，就是要求深入了解实际情况，以作出科学决策，真正解决问题。
二是靠前指挥、敢于担当。救灾工作往往面临着复杂多变的具体情况，甚至具有相当的危险性，需要干部临危不惧、沉着冷静，同时还要发挥敢于担当、敢于负责的精神，关键时刻要亲临现场、靠前指挥、果断处置。1957年9月6日，周恩来主持国务院第 57次全体会议，会议通过的《国务院关于进一步做好救灾工作的决定》指出：“救灾工作的关键在于领导的重视”，要“把得力干部派到重灾区去从始至终地负责指导工作……及时掌握灾情和它可能发生的变化，采取措施解决问题”。这就明确了领导干部在救灾中的责任担当。而周恩来自己在领导救灾工作时，也是多次亲赴一线，靠前指挥。1958年7月，黄河出现特大洪水，他赶到现场，冒雨召开群众大会，指挥抗洪，恢复交通。1966年3月，邢台地震后的第二天，他冒着余震风险赶往灾区现场，指挥救灾安抚灾民。他的靠前指挥、统筹协调，发挥了模范带头作用，激励了干部群众的斗志。
三是将防灾减灾救灾工作纳入干部考核评价中。越是重大关头、关键时刻，越能锻炼一个干部、考验一个干部，也越能识别一个干部。防灾减灾功夫在平时，看似平常，其实是未雨绸缪，十分重要；救灾工作更是对干部政治素质、担当精神、工作能力的重要考验。周恩来高度重视干部在防灾减灾救灾工作中的表现，要求灾区各级干部“必须克服单纯靠救济的恩赐观点与怕麻烦、推出了事的不负责观点”，以高度的热忱、周密的方法和深入的工作，发动与组织人民战胜灾荒，为自己的生存而奋斗。他还强调将防灾减灾救灾工作纳入干部考核评价之中。
1952年2月8日，他主持政务院第123次政务会议，会议通过的《政务院关于大力开展群众性的防旱抗旱运动的决定》中明确规定，“领导防旱、抗旱和推动春耕的成绩应作为考绩条件之一”。这些要求激励了干部在防灾减灾救灾工作中坚守岗位、履职尽责，也为今天在应急管理中干部问责与激励提供了经验借鉴。
防灾减灾救灾工作事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。周恩来关于新中国防灾减灾救灾的思想和探索实践，对于今天坚持以人民为中心的发展思想，坚持以防为主、防灾抗灾救灾相结合，全面提升综合防灾能力具有重要的借鉴意义。
作者：孙宏，中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心博士生、中共黑龙江省委党校（黑龙江行政学院）副教授：李雪峰，中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心教授
来源：《党的文献》2021年第1期
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