第四章 西方的政治现代化
一个最强有力的人，除非他把其强力转化为权利，把服从转化为义务，否则他就绝不会有足够的力量永远成为主宰者。
——卢梭
一个复杂社会的政治共同体，取决于该社会政治组织和程序的力量，而这种力量又取决于该组织和程序得到支持的范围大小和制度化的程度。
——塞缪尔·亨廷顿
何谓政治现代化，政治现代化是政治体系随时代的变迁而辩证地发展，最终形成政治体系在整体和局部上的一系列的对立统一的平衡状态。政治发展即是政治体系整体与局部的诸方面旧的平衡被打破和新的平衡逐步建立的过程。西方发达资本主义国家的政治现代化大致是在本世纪中叶最终完成的。进入本世纪后，被列宁定义为垄断资本主义的西方社会经历了资本主义有史以来真正的生存危机。在短短30年内，资本主义世界爆发了两次全球性战争。在血与火的风暴的摧残下，西方资本主义文明一派凋零，经济衰败、政治紊乱、精神颓废，社会面临着经济、政治、精神的三重危机。资本主义的传统的秩序与平衡，无论是在国内还是在世界范围内都已荡然无存。经过几十年的动荡与调整，特别是战后以来的调整，西方发达资本主义国家随着经济上的复苏和发展，也逐渐恢复了政治秩序，形成了相对稳定的新的政治平衡。在这个政治发展的过程中，西方社会的政治结构也发生了新的变化，资本主义在其政治方面日趋成熟起来。
对于现代资本主义的政治方面进行系统的研究，对于其在政治关系、政治结构上的新情况、新特点进行分析与概括，是现代资本主义发展的总体研究中的一个重要的组成部分。
一、资产者的政治智慧
在西方，政治思想具有“西方文化传统的象征”的美誉。西方近、现代的政治思想及理论的主体是，资产阶级关于社会政治生活的系统化的认识。它既是西方社会的历史与现实中的政治关系、政治结构以及各种实际的政治问题，在社会意识形态领域内的反映;又为资产阶级能动地进行社会政治实践提供思想、理论指导。由此，如果我们对西方资产阶级的政治思想的精华及其发展有一个概要的了解，则可为进一步地探讨现代资本主义的政治发展及现代化的实际，提供一个认识的逻辑框架。这将是十分有益的。
民主理论与分权制衡
西方学术界中，人们常常喜欢用“传统的”和“现代的”这样两个概念，来对某一事物或某种思想、学说的发展作出阶段划分。我们也不妨用这两个概念，将资产阶级的政治思想及理论区分为：传统的政治理论和现代的政治理论。如果在传统和现代之间作一个粗略的界定，可以认为：传统的政治理论是指：早期的和自由资本主义时期的西方资产阶级的政治理论;现代的政治理论是指：资本主义进入垄断时期以来的资产阶级的政治理论。
在资产阶级的传统的政治理论中，最有价值的内容是：民主观念和分权制衡的理论。民主和分权制衡也是传统的资本主义的政治实践的理论基础。
民主观念是资产阶级反对封建专制，争取建立资本主义制度的主要思想武器。资产阶级的民主观念论证了自由资本主义制度取代封建制度的合理性，可以说：它是资本主义制度的“出生证”。传统的资产阶级民主观中最有代表性、最激进的思想是，卢梭和杰佛逊所倡导的人民主权论。
民主观念集中地反映了资产阶级的政治价值观，但它不具有任何经验性。它只能为资产阶级的政治实践提供一种价值准则，而不能为建立资本主义的政治制度提供任何具体的建议。正如一位英国学者指出的：杰佛逊提出“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等而独立。……”作为科学家只能将这样的论述视为毫无意义和经验上的错误。①事实上，在西方现代政治理论中，民主观念中的传统的人民主权论，已被熊彼特的“精英民主论”和达尔的“多元民主论”所代替。这两种观点，多少使民主观念有了一些经验性的色彩。
分权制衡的理论，是资产阶级政治理论中经验性研究的开端。分权制衡从实践的角度看，是西方资本主义国家普遍实施政体组织原则，或者说是资本主义政治体系的权力结构的基本特性。传统政治理论中的分权制衡的学说，首先由英国资产阶级革命的著名思想家洛克提出，经过孟德斯鸠等法国伟大的启蒙学者的发展，最后由美国的资产阶级的思想家、政治家们加以完善，并付诸实践，建立了被认为是经典之作的美国政治体制。传统的分权制衡学说，从萌芽到最后较为完备的理论形态，经历了一个漫长的发展过程，在这一过程中，这一学说既反映和总结了资产阶级的政治实践，又为实践提供了理论指导，甚至直接提供了政治设计的蓝图。
民主观念注重宣扬资产阶级的价值观；分权制衡理论注重对资本主义的政治实践进行经验性分析和描述，二者从一开始就表现了西方资产阶级政治理论中的两种基本的取向：价值取向和科学取向。
马克斯·韦伯作为资产阶级的一代思想宗师，在西方社会思想发展史占有显著地位。他的政治思想在“传统”与“现代”之间，起到了承先启后的作用。在韦伯的政治思想中，对西方社会的政治实践以及后来的政治理论产生重要影响而为人瞩目的是，他的社会控制理论和科层制理论。
韦伯认为，在任何一个社会里，控制和权力都是社会存在的基础。“在最广的意义上，控制乃是社会行为的最重要的要素之一。当然，并非社会行为的每一种形式都揭示了一种控制结构。但是，在各种各样的社会行为中，控制都扮演了一个重要的角色，即使是在乍看上去这样情况并不明显的地方……社会行为的一切领域都无一例外地、深深地受着控制结构的影响。”②在韦伯那里，控制虽和权力不是同一个概念，但控制却离不开权力，而权力又总是和一定的暴力紧密相联。所谓权力“是指在社会关系中，行为人无论基于何种情况，总能排除抵抗而贯彻自己意志的能力”。③据此，韦伯修正了资产阶级传统的国家观，他认为，国家的最显著的特征在于它能够成功地要求一种合法使用暴力的专利。④科层制理论实际上是对当时在资本主义国家中已出现的文官制度作出的理论概括与总结。韦伯不仅对这种制度的特点、优越性进行了阐述，更进一步分析了这种制度的缺陷和探索了克服缺陷的途径，为资本主义国家的文官制度的发展和完善作出了理论上的贡献。
韦伯的政治思想，明显地受到了孔德实证主义哲学的影响。按照孔德的观点，关于事物本质及其原因一类的问题的探究都属于“形而上学”、不科学的问题，科学的任务是发现被理解为诸现象之间经常的、重复出现的联系的那些规律。因此，韦伯一反传统，有意避开国家的起源、本质、目的一类问题，回避对政治事物做出价值评判，注重于对政治问题的经验性分析和描述。韦伯所运用并倡导的、强调科学取向的方法论，对现代西方政治理论发展产生的深远影响。
政治系统和政治现代化理论
行为主义革命是西方现代政治理论形成的主要推动力。这场孕育于 30年代，发端40年代中期的政治理论的方法论变革，深刻地影响了现代西方政治理论的发展。行为主义革命的背景是资本主义的生存危机，而那场危机最终集中地体现于传统的资产阶级的价值观念的危机和崩溃上。民主、人权、自由、平等、博爱这类传统的、最受珍视的资产阶级观念，在两次世界大战的腥风血雨的涤荡之下，面目全非、声名狼藉。在困顿之中，西方的那些真正的、资本主义的思想卫士们，既要面对现实，又要救制度、救“主义”，他们被迫暂时收起已经不大灵光的“意识形态”、“价值观念”，进一步打出了科学的旗帜，使政治理论研究的重点从“价值”判断转向“事实”的探究。尽管行为主义革命促使西方政治理论实现了从“价值”到“事实”的研究重点的转移是出于无奈，但这一转移客观上却大大地扩展和深化了政治研究。实际上政治理论本身是“价值”判断和“事实”分析的统一体。传统政治理论中一般也包涵了这两个方面，只是没有将它们分开，而重点又往往集中于“价值”判断上。行为主义革命使西方的政治理论研究将两者分离，以“事实”为对象、以经验性分析、描述为重点，从事物的结构一功能的角度进行认识。从而使政治研究的方法与手段革新，客观上提高于政治理论的分析、认识能力，使其更密切地联系实际，为资产阶级的政治实践出谋划策，为现代资本主义的政治发展提供了更多、更直接的理论支持。从这个意义上讲，它促使西方现代政治理论“科学化”了。
在行为主义革命后发展起来的诸多政治学新方法论和理论体系中，政治系统理论和政治现代化理论，对于我们理解现代资本主义的政治发展具有重要意义。而这上述两类理论中，又分别以戴维·伊斯顿和塞缪尔·亨廷顿的学说最具代表性。
美国当代著名政治学家戴维·伊斯顿是第一位将系统论引入政治研究领域，建立了政治系统方法论体系的学者。伊斯顿用政治系统的概念取代传统政治理论中经常运用的，诸如政府、民族、国家等概念。这意味着一种观察与概括人类政治活动的新方法、新观念的出现。在伊斯顿看来，政治系统是社会通过强制性权力，解决、调整和平衡社会矛盾的机制，是社会价值(利益)权威性分配的机制。政治生活是人类全部社会生活的一个方面，或者说，是社会大系统中的一个子系统，社会生活的其它方面构成了政治系统的环境因素。当着各种社会矛盾在本领域得不到解决的时候，这些矛盾便演化为政治矛盾、政治问题，寻求在政治领域内通过社会最高权威作出裁决，获得解决。这便是环境对政治系统的输入。在政治体系内部来自环境的各种要求和支持等形式的输入，经过在体系内部的特殊政治结构中的程序化一系列转换，最终变成政治结果向社会输出，以实现矛盾的解决或反馈政治体系。这种输入、转换、输出、反馈连续不断地运动便构成了社会政治的基本过程。伊斯顿提出的政治系统理论，实际上是为政治学研究提出了一个逻辑框架，为政治理论提供了一个独有的方法论体系，而在此之前，政治理论并不具备独有的方法论体系。政治系统理论揭示了国家的政治结构与功能的特性，有利于整合人类已有的政治知识，有利于观察和认识人类政治活动中的基本关系和发展变化的规律性。
许多西方学者采用政治系统的逻辑框架，去具体地研究和探讨西方现代资本主义的政治现实，对西方政治发展的现状进行了描述，对西方政治体系中的矛盾进行分析，并预测其发展的未来，塞缪尔·亨廷顿便是其中的佼佼者。亨廷顿提出了他的政治发展及政治现代化的学说，系统总结了西方现代资本主义的政治发展，深入研究了西方政治现代化的形成机制，揭示了导致现代资本主义相对稳定的政治结构的若干基本政治关系，描述和分析了现代西方政治运行中的基本的规律性现象。
政治发展和政治现代化，是当代西方政治理论界研究的热门课题。美国知名学者路辛·派伊曾将当代西方理论界对政治发展的基本观点概括为10种意见，可见西方在这一问题上投入了大量的研究，也相应取得了许多成果。政治发展与政治现代化是密切相关的概念，在西方，一部分学者直接将两者等同起来，认为政治发展即是政治现代化的过程;而另一部分以亨廷顿为代表的学者则认为这两者还有所区别，政治发展是指政治变革的实际状况，而政治现代化则是一种特定的政治体系的稳定状态。
亨廷顿将政治现代化描述为：现代社会中政治权威的理性化、政治结构的分化及政治参与的扩大。⑥亨廷顿也曾从多个角度定义政治现代化，然而下面一段论述最能体现他对政治现代化的理解。他指出：“现代人与传统人之间最重要的区别在于：他们对人与环境的关系具有不同的看法。在传统社会中，人们认为他们所面对的自然环境和社会环境是赐予的。存在的将永远存在下去：一切都是而且必定是神的安排;要想改变永恒不变的宇宙和社会秩序，不仅是亵渎神灵，也是不可能的。传统社会的变化不易察觉，因为人们根本不能够设想存在着变化。当人们意识到自己的能力，当人们开始认识到他们不仅能够了解自然和社会，而且能够控制自然和社会以达到自己的目的时，现代化就诞生了。除了其他的内容以外，现代化还意味着人们相信自己的能力，相信凭借理性行为可以改变自然环境和社会环境。这意味着摆脱外界对人的束缚，像普罗米修斯那样，从神、灾难和命运的控制中把人类解放出来。”⑦按照亨廷顿的理解，政治现代化从根本上讲，是社会(环境)与政治体系矛盾运动的辩证发展所达到的新的平衡状态。它具体地表现为：随社会整体发展而不断扩大的政治参与和政治体系制度化之间的矛盾，政治制度化水平与政治参与相适应则导致稳定的政治秩序的形成，反之则导致政治不稳定。
亨廷顿指出：“如果完全没有社会冲突，政治制度便没有必要存在;如果完全没有社会和谐，政治制度也无从建立。”⑧政治本身就是社会矛盾的产物，政治参与和政治制度化之间的对立统一便是政治活动中最基本的矛盾，也是每一个政治体系都要解决的恒定的主题。实际上，对于现代西方政治发展的认识也必然要围绕着这一主题展开。
政治参与的扩大是伴随社会发展必然要发生的普遍现象，是无法阻挡也难于改变的。因此，建立和保持稳定的政治秩序的关键在于：政治制度化水平的提高。亨廷顿将政治制度化定义为：政治体系的组织与程序获得价值和稳定性的过程。他进一步指出：“任何政治体系制度化的程度，可用其组织和程序的适应性、复杂性、自立性和凝聚性来限定。适应性是指：政治体系的组织和秩序的适应外界变化的能力，适应性越强，表明制度化的程度越高。政治体系的适应性程度高低可用时龄(Chronological age)、代龄(Generational age)和政治机构功能的调整能力等三个指标，进行评估;复杂性包括在等级上和功能上政治组织的单位增多以及单位自身结构与功能的分化。复杂和庞大的政治组织系统可以使整个政治体系在理论上更加稳固，更具有自我保护的能力;自立性显示政治组织尤其是权力机构和政治程序相对独立于各种社会集团的程度。凝聚性是指政治组织的统一性和组织集中程度，凝聚性越强其制度化的程度就越高。⑨
政治参与扩大与政治制度化的矛盾也是资本主义政治发展中的一个现实的基本矛盾。现代西方政治体系在这个矛盾运动的作用之下，促发了一系列的调整与变革，最终形成了新的政治平衡。由于一些重要的政治平衡关系的建立，西方政治体系显示出了较强的适应性、复杂性、自主性和凝聚性。这意味着西方政治制度.化水平的提高，标志着西方的政治现代化。以下我们从西方政治的现实出发，对于导致西方相对稳定的政治秩序的制度化新因素、新的平衡关系进行分析、探讨。
二、政党政治与官僚政治
从“苏联现象”谈起
1991年西方人欢渡圣诞之夜，在莫斯科飘扬近70年的苏联国旗悄悄落地，克里姆林宫的红星黯然失色，世界两极之一的超级大国苏联轰然崩溃，近半个世纪以来的世界经济、政治格局彻底改观。从历史上看，一个貌似强大的超级大国几乎在一夜之间戏剧性地自行解体，即便不是绝无仅有，也是极其罕见的。这一重大历史性事件，是所有的当代政治问题研究都不应忽视的。何况苏联的消失将影响到整个世界的未来，这种影响会在将来的某一天或多或少、或隐或现地波及到每一个人的生活。
如果对苏联解体从政治上稍加观察与分析，就不难发现促使其崩溃的动因很大程度上恰恰来自当时苏联社会的上层，即前苏联政治体系的权力核心————党与政权本身。在苏联解体前，人们习惯地把80年代中期以来在那里发生的广泛而深刻的社会变动，称为自上而下的改革。今天那场社会变迁已经告一段落了，它的结果已展现在世人面前，按照以往的逻辑可以顺理成章地把苏联的解体称为自上而下的解体。当然这只是在社会政治层面上的判断，全面认识苏联解体问题，还需要做更加深入的探究，但那已经超出本书要讨论的范围了。
毁灭一个政治体系的力量来自于政权及其精英，而政权恰恰是政治体系的心脏，政治精英是政治体系的中坚力量。人格化的政治体系————政治精英，摧垮了物化的政治体系————用法律规范建立起的制度。我们不妨称这种政权异化于整体制度并导致其解体的现象为“苏联现象”。
有比较才有鉴别，事物常常是在相互比较中被认识的。在长达40余年的东西方“冷战”中，西方是胜利者，现实更促使我们从获胜一方总结政治经验，以利借鉴。依照政治系统论的观点，西方国家的政治结构、政治运行机制以及政治录用方式都是我们应当关注和研究的。西方现代政治体系的上述三个层面上，又纵向贯穿着政党政治和官僚政治两个基本因素，构成了西方政治体系的结构————功能的基本格局。通过对于政党政治与官僚政治的深入分析，有助于我们从一个侧面了解与把握西方政治的辩证发展，认识西方政治现代化中的一种基本的政治平衡关系。
政党政治：参与和腐败
亨廷顿系统地考察了近、现代西方政治发展的历史，得出结论认为：西方国家的政党及政党制度是控制和规范不断扩大的政治参与的主要的制度手段。可靠而有效的政党制度是现代西方社会政治稳定的必不可少的制度保障之一。当然，亨氏在这里所说的政党制度对政治参与的控制，主要指的是来自统治阶级、即资产阶级内部的政治参与，主要解决的也是统治阶级内部的政治平衡问题。至于规范来自社会、特别来自工人阶级、劳动大众的政治参与的问题，本章第四节专门作分析论述。
所谓政党政治概括地说是指：政党制度及其运行。近代政党诞生于英国，1679年英国新贵族和资产者在与王权的激烈斗争中产生了辉格党和托利党。但这两个党并不是典型的资产阶级政党，当时的英国也并未形成真正的政党政治。近代政党政治出现在大洋彼岸的美国。美国建国之初，政党舞台上便出现了联邦党和共和党两个资产阶级政党，美国的政党活动从一开始就典型地表现为不同社会利益主体之间的权力竞争，因而首先将政党政治引入了社会政治生活。
政党政治在政治体系的结构、运行机制和政治录用三个层面都有所体现，可以从这三个层面上具体说明。从政治结构上看，政党政治是西方现代政治体系利益综合的重要形式。戴维·伊斯顿把“政治”界定为：社会价值的权威性分配。政治在形式上表现为社会权力机构将利益与财富在各种社会阶级、集团之间进行分配与裁决；而实质上利益与财富的分配是社会群体之间斗争、角逐的结果。政治学将这一过程称为“利益综合”。现代政党的重要功能之一恰恰是作为利益综合的载体，西方国家中主要党派代表着资产阶级中不同的利益集团，首先它发挥利益表达的功能，将各种利益要求带入政治决策领域，经过竞争、妥协与调整，最终产生利益分配的结果。可以说现代资本主义民主主要表现在政党的政治活动中。
从政治运行上看，政党的主要功能是动员和规范政治参与，为政治体系提供必要的支持。政治参与是利益综合的基础。没有政治参与，社会权力就变成了空中楼阁，政治体系也将不复存在。但是，混乱的政治参与也是十分有害的，它会损坏政治结构，造成社会动荡。因而政治参与应是有序而规范的，而政党作用正在于此，为政治参与提供了合理而有效的，广阔而通畅的通道。
政党政治还具有政治录用方面的重要功能。政党、特别是执政党是政治录用的重要渠道。经过政党的渠道被纳入权力机构的政治精英也称为：政客(Politicians，并非贬意)，他们直接来自不同的利益集团，是其在权力核心中的代表。以这种方式选择政治精英主要依据其政治上的代表性，这在很大程度上取决于他们对所代表的团体的忠诚。政客只是作统治阶级和集团的代言人和社会制度的维护者才具有其价值。
政党政治的积极意义的另一面就是它固有的严重缺陷。在历史上，单一的政党政治曾造成过严重的政治和社会问题，这便是有名的“政党分赃制”的弊端。1800年美国大选中，民主共和党人杰弗逊当选总统，即将卸任总统、联邦党人亚当斯为削弱对方势力，在下台前把许多本党人士塞进了政府和法院，这些人即所谓的“星夜受命人”。杰弗逊上台后，便以其人之道还治其人之身，立即按“政治上可接受性”的标准撤换了大批联邦党官员，代之以执政党人士。由此开“政党分赃制”先河，使之在相当长时期内成为美国政治录用的基本方式，其它西方国家也多有类似的情况。
“政党分赃制”存在着明显的弊端。首先，它大大降低了政府行政效率。由于党派纷争、轮流执政，政府官员和其它公务人员处于极不稳定的状态，无法保证政策的稳定性和连续性。由于流动性很大，官员们无从积累经验，行政能力普遍低下。另一个严重的弊端就是导致权力腐败。在这种政治格局下，执政党控制一切权力，政府部门上上下下完全由一党把持，执政党能够轻而易举地利用政府的经济职能谋一党之私。美国南北战争后的格兰特政府的官员们就曾把地方税务部门变成了本党党务的“加油站”。更有甚者是官员的腐败，“政党分赃制”下面的政治录用的标准基本上是单纯政治性的，只看对象是否忠诚于本党，是否做出过贡献。因此，政治录用实际上演化为相当直接的权钱交易，执政党对大选中的支持者、赞助人投桃报李，论功赏爵;而这些人作官之后，便以权谋私、中饱私囊，加之任期有限，官员行为趋于短期化，更使得腐败行为近似掠夺。
单一的政党政治的弊端严重到了威胁整个政治体系生存的地步，因此势必加以改革，需要另一种因素对其制约和补充。林肯总统就曾尖锐批评“政党分赃制”，一次他指着办公室外成群的求职政客愤然说道：“分赃制对共和国的危险可以比叛乱还大。”美国第20位总统詹姆斯·加菲尔德立志改革“政党分赃制”，他曾将这种体制下的政客比喻为拦路抢劫的强盗，只不过政客掏出的不是手枪而是求职书。其实在那种体制下，有时政客与强盗连这一点点区别也没有，加菲尔德总统上台后不久便被一个求职未遂者开枪刺杀。当时美国舆论认为加菲尔德为“政党分赃制”所杀。加菲尔德之死，拉开了改革单一的政党政治的帷幕，在此后不久，一种新型的近代官僚政治便登上了西方政治的舞台。
官僚政治：效率与异化
纵观历史，官僚政治要比政党政治来得久远的多，但在西方近代历史上官僚政治却是后来者。官僚政治亦可称作“专家治国”，即由各种职业技术官僚负责政策的执行和行政管理事务。官僚(Bureaucrats)在这里当然也并非贬意，而是在中性意义上使用的。从理论上讲，官僚政治的出现意味着从此政治运行从职能上被分解为两个性质不同的部分，对此后面要作专门论述。在现实中，官僚政治的出现则是西方政治家们对单一的政党政治所导致的严重的政治、社会弊病做出的直接的反应。
1883年，也就是“政党分赃制”的殉难者加菲尔德总统去世两年之后，美国国会通过了乔治·彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”，史称“彭德尔顿法案”。该法案规定：建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用；禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本；规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。“彭德尔顿法案”初步奠定了西方官僚政治的法律基础。从此西方政治领域内出现了与政客不同的掌权者————职业技术官僚。岁月沧桑，今天西方社会中官僚与政客已并驾齐驱，成为西方政治机器的两个基本组成部分。
官僚政治出现和发展的必然性不仅在于对政党政治的制约，深层的原因还有政治活动复杂化的影响。现代政治活动要比历史上的复杂得多，政治体系所担负的职能日益多样化、专门化，乃至整体社会都存在着政治化的趋势。因此，必然需要有一种相应的载体与机制来承担日益繁杂的任务，提高政治活动的效率。马克斯·韦伯曾概要地指出：官僚组织进步的决定性理由，时常有其高于其他组织形式的纯粹技术上的优越性。充分发展的官僚机器与其他组织相比，正如机器生产出的产品较之非机器生产的产品相比，有如出一辙一般。”⑩系统化、规范化是官僚政治之所以能够提高政治活动效率，增强处理复杂政治问题能力的关键因素。技术官僚是一个有组织的系统，它在活动中倾向于把复杂政治问题分解为若干部分，使其变得适应于现有的政治制度化水平而易于操作，分别地加以解决。然后再将各部分串联起来，这样本来在现有水平之上看似难以解决的问题就被有效地解决了。此外，技术官僚是职业化的，不受党派竞争和轮流执政的影响，在权力机构中能长久地保持稳定的地位，可以长期积累行政经验，保证权力运行的平稳性和社会政策执行的连续性，弥补了单一的政党政治在这方面的缺陷。
与政党政治一样，官僚政治在政治体系的各个层面上都有体现。在政治结构上，官僚与政客在权力结构中已呈犄角之势，当今所有西方国家中央、地方两级权力机构都是官僚和政客两部分人组成。从人数上看，官僚甚至远远超过政客。以美国为例，1883年美国文官制度建立之初时，政府公务员仅占全部联邦政府部门职位的10%，1910年已达60%，目前竟占到90%左右。
在政治运行中，官僚政治的出现意味着政治权力在操作过程中被分解，行政管理学之父伍德罗·威尔逊以及古德诺和怀特等人提出了“政治与行政二分理论”，从理论上说明了这种权力分解的现象。威尔逊首先提出：“实施应列于适当的政治范围之外。实施性问题不是政治问题……实施的领域是一种事务领域。”①弗兰克·古德诺也指出：国家的职能被自然地分为对公众意愿的表达(政治)和对这个意愿的履行(管理)。⑫威尔逊等人的“二分理论”认为：政府是由两个独立的功能部分组成的，即政治与行政，政治是法律的制定，行政是法律的执行;政治与行政两种功能也应分别由两部分人来承担，即政客与官僚，政客负责决策，官僚负责实施。威尔逊等人的理论在实践中应用的关键在于要确立官僚在实施政策活动中恪守“政治中立”的原则，从而使权力运行具有一种相对的独立性(自主性)，而这一问题又涉及到官僚政治的政治录用方面。
在政治录用上，官僚政治向政治权力机构输送政治精英的目的与方式较之政党政治截然不同。政客的价值在于其代表性和忠诚性，而官僚的价值则在于其专业技术知识和能力。因而对官僚的录用侧重于业务标准，通过考试、考察等手段检验对象的知识水平和实际能力决定录用与否。官僚负责行政事务，在政治上要、保持中立，不介入党派斗争，不做某一集团的特别代表，否则政治与行政就被混淆起来了。因此，恪守“政治中立”原则是职业技术官僚的基本义务，也被对官僚的特殊的政治录用方式所规定。当然，西方国家中官僚(公务员)的政治中立不应被理解为在社会阶级之间保持中立，它实际上是在统治阶级内部不同党派与集团之间保持中立。
官僚政治的出现是政治发展的一种表现。但是，作为政治发展趋势，官僚政治还有另一种倾向，并给政治体系带来十分消极的影响，严重情况下甚至会危及政治体系的生存。这就是官僚政治给政治体系带来的政治权力的退行性异化。
政治权力的退行性异化是官僚政治的固有的发展倾向，它有两层含义、权力机构的异化和政治功能的退化。官僚政治的主体是职业技术官僚及其组织。官僚及组织处于政治体系的权力机构中，但并不直接代表某一党派和集团的利益，也不应具有自己的特殊利益。官僚及组织是政治的手段而不是政治的目的。在政治运行过程中，官僚只扮演工具性角色，而不是利益主体。但是，这只是在规范意义上的概念界定，是理想模式。然而官僚毕竟是人而不是机器，从经验性的角度考察就不难发现，技术官僚由于在权力机构中的特定地位和极强的组织稳定性，必然趋向形成自己的特殊的集团利益，以及相应的集团意识。这种特殊利益及意识一旦出现，技术官僚便不再是单纯的工具性角色而变成了利益主体;不再是政治的手段而成为目的本身了。官僚实际上摒弃了政治中立原则，这就如同足球赛中裁判下场踢球一样，是一种彻头彻尾的权力异化。
与权力异化联系在一起的是整个政治体系的功能退化。政治是社会价值的权威性分配，政策是利益综合的产物。技术官僚本应作为政治参与的中介，沟通各种利益主体与政治权力的联系，使其相对公平的竞争，保障利益综合的有序进行。但是，官僚一旦变成特殊的利益集团就意味着对权力的垄断，那么它就不再是政治沟通的桥梁而变为障碍，影响甚至阻断政治参与和利益综合的过程，使社会的利益分配丧失合法性。韦伯把这种倾向称为：僭越。利益综合由多元竞争变成一家垄断就意味着政治体系主要功能的退化。政治垄断必然妨碍有序的政治参与，而导致无序的政治参与甚至破坏性的政治参与、强制性的政治参与，恶性发展下去就会动摇整个政治体系存在的合理性，甚至导致全面的崩溃。
官僚政治引发的政治权力的退行性异化倾向，普遍存在于各种政治体系之中。当代美国著名政治学家乔尔·阿伯巴奇和罗伯特·普特南等在《西方民主中的官僚与政客》一书中，曾系统地考察和描述了西方政体中的官僚及权力异化现象。然而，政治权力的退行性异化现象似乎在前苏联更为严重。按现代政治学的标准，前苏联政治体系中似乎只有单纯的官僚政治，而没有真正的政党政治或相类似的机制。前苏联各级、各类党、政领导机关基本上是由清一色的职业技术官僚组成的，政治录用基本上是沿用“科长一部长”式的逐级晋升的方式，官员的全部政治经历几乎都是在权力体系中，沿着权力阶梯升迁的过程中获得的。长期处于这种封闭的内循环系统中，前苏联的官员们、尤其是中、高级官员们中间形成了一个特殊的利益集团，或者叫“社会特权阶层”。不仅如此，甚至还积淀出一种亚文化的圈子，这已是人所共知的事实。前苏联的高级官员及其家庭有着共同的聚居区，享有特殊的生活方式及消费、娱乐方式。他们的子女进入专门的学校接受教育并优先择业，有优越的社会地位。特殊的社会经济、政治地位及文化氛围使官员及家庭关注的社会问题是类似的，并易于形成相同或接近的观念、群体意识，甚至于在语言、服饰和情趣爱好上都显示出类似的文化特征。这个特殊的官僚阶层与其在名义上所代表的阶级及社会仅有道义上和法律上的联系，或者说只有道义上和法律意义上的代表性。而随着时光的推移，道义上的联系和情感的约束愈发淡薄;而法律上的责任与义务在失去政治、经济的内涵之后，也变成了一纸空文(事实上法律经常轻易地做重大变动修改)。这种特殊的利益集团及文化表现在原有社会主义文化的比衬下，对社会制度更具否定力量。据此，对“苏联现象”应不再费解。
两种“政治”结合：分权与制衡
政党政治与官僚政治各有利弊，单独存在都会引起严重的政治、社会问题，而现代西方政治体系的内在稳定性恰恰在于二者的结合。这种结合的含义便是政治权力的分解与制衡。提到分权制衡，不少人仅仅将其理解为西方国家中央政权中行政权、立法权和司法权的分解与制衡。其实分权制衡作一种普遍的政治原则分布在西方政治体系的各个层面上。现代资本主义政治体系中政党政治与官僚政治在相关的政治层面上，都形成了一种固定化、程序化的分权制衡关系。这也是西方政治现代化的一个重要标志。关于二者的权力划分的形式与内容前面已分别有论述，这里再将其概要地比较一下(见表Ⅳ-1)。
表Ⅳ-1政党政治与官僚政治的比较
分权的目的在于制衡。从官僚政治对政党政治制约上看，政策制订与政策执行的分工是对政治权力的一种限制，决策权被严格限于政治领域，政治权力与经济职权及其他社会职权明确区分，使政治权力不致变成横行一切领域的至高无上的特权。决策者自身的物质利益也不与政策实施的结果直接挂钩，防止行为短期化，决策者只对所代表的阶级、集团负政治责任，保证其自始至终都是利益主体的忠实代表，防止产生掌握权力者的腐败。
政党政治对官僚政治所产生的权力异化倾向，亦有强烈的抑制作用;同时，对整体制度也具保护作用。对于政治制度，从一定意义上可以说：政客是“可靠的人”，官僚则是一些“聪明的人”。技术官僚与某种特定的政治制度并没有休戚与共的命运关联，任何一种政治制度下都需要有作为政治工具的技术官僚，反过来讲官僚也可为任何一种制度所驱使。政客则与官僚不同，他们与他们代表的阶级、政治关系乃至社会制度是命运共同体，他们的价值就在于作阶级、制度的政治代表。如果阶级关系改变了，政治制度改变了，政客的地位和命运也就被改变了，这对于政客的忠诚有一种反向强化作用。因此，政客往往是一种制度的可靠的捍卫者。很难设想美国总统会变成“戈尔巴乔夫式”的人物，因为如果美国总统引导美国“和平演变”为社会主义国家，那么对总统本人以及所有的资产阶级政客来说，唯一的意味就是作为剥夺者而被剥夺。而戈尔巴乔夫引导苏联解体后，他本人却赢得了“世界”声誉。在西方，政党政治较为完备的状态下，政治决策的权力主要掌握于政客手中，从而阻止了官僚及组织作为特殊利益集团参与利益分配的“僭越”趋势。西方各国都制定了许多法律规范和其它监督措施防止公务员的利益扩张，其中不少还是行之有效的。当然目前西方政治体系中技术官僚在组织上和功能上也有日益扩张的趋势，亦是西方政治中的一大隐患。
无论怎样，政党政治和官僚政治的有机结合，毕竟还是在西方政治体系中显示出了优越性。在政治结构上，它使社会利益与财富的分配格局得以规范，使统治阶级和集团的意愿能够贯彻，限制过度、无序的竞争和权力腐化;在政治运行中，它使政治权力在操作中合理分解，提高了政策制订和实施的效率，保证了社会政策的相对稳定性和连续性;在政治录用上，它使政治精英在总体上符合了政治与业务两方面的标准，使政权机构既有政治上的代表性，又具备相应的业务素质和能力。
三、双层政治权力结构
政治系统理论将政治过程具体地分为：利益表达、利益综合和政策制订三个阶段。依据这个划分，.政党政治与官僚政治的分权制衡机制主要还是在政策制订(包括实施)阶段上，规范政治参与、形成制度化。这是它的主要的意义。那么，在全部政治过程中，统治阶级内部是怎样规范政治参与和形成制度化呢?这是进一步要探讨的问题。
双层权力结构的假说
根据马克思主义的国家学说，“国家是一定阶级的统治机关”，资本主义的国家政权则是“资产阶级的执行委员会”。这些从本质上揭示了国家的阶级实质，揭示了资产阶级国家政权的性质。但是，资产阶级的国家政权在政治实践中，是怎样代表和反映资产阶级的阶级利益，按照资产阶级的阶级意志去行使权力?这种利益主体与政治工具之间的具体联系还需进一步的分析和论证。
在西方社会的现实政治生活中，人们时常感到，社会的重大政治方针、决策似乎都是既定的。无论党派之间、议会和政府内部以及它们相互之间的分歧、争议何等激烈;也无论哪个党上台、持何种政见的政客当政，他们在重大问题上的决定最终总是相同的。给人们的感觉是政府、议会等权力机关常常在扮演“橡皮图章”的角色。由此，西方一些严肃的学者也提出了关于资本主义政治权力结构及其运行问题的、类似于马克思主义观点的假说。
自50年代起，受行为主义革命的影响，一些美国政治学者用实证的方法对美国，这个典型的资本主义政治体系的权力结构进行了经验性的分析、研究。首先他们提出了美国社会中存在着一个高于法定的权力机构(政府、国会、联邦法院)的，掌握更大权力的权势阶层，即双层政治权力结构的假说。较早地提出“双层权力结构”假说的，是美国著名政治学家赖特·米尔斯，他在1956年出版了研究这一问题的专著《权势阶层》。在这部著作中，米尔斯提出，在常人的传统观念中，美国的国家权力机构是政府、国会和联邦法院，它们组成了国家最高的权力体系。但是，实际的情况却不同于人们的常识，在具有法律地位的、公开的权力体系背后，还存在着一个拥有更大的、更集中的权力的“权势阶层”，这些“极少数的人”才是这个国家真正的、最高的掌权者。这个权势阶层主要由三部分人组成，米尔斯指出：“在三个扩大了的、集权的领域里都出现了上等阶层，形成了经济、政治、军事方面的权势阶层。在经济领域的最高层，在企业界的富豪中，有高级经理人员;在政界的最高层，有政治领导机关的成员;在军事领域的最高层，在参谋长联席会议内外，云集了一批军人政治家式的掌权人物。……在所有这些权势领域，军事首领、企业大亨和政界领袖，汇合一起组成了美国的权势阶层。”⑬另外一些美国学者则进一步对权势集团进行了定量分析，弗洛伊德·亨特在1959年出版的《美国最高领导集团》中，估计美国的权势集团的人数约为100——200人。⑭而另一位学者威廉·多姆霍夫则认为，“权势阶层有几千人之多”。⑮
假说需要证明。然而，要论证权势集团的存在和双层权力结构的运行机制是十分困难的。首先，要确定权势集团的范围，这就意味着要制定相应的标准，对大量的个体政治行为进行个案研究。其次，更为复杂的工作是权势集团的政治活动方式。显然，权势集团是个“无形帝国”;而在传统的政治思维中，政治权力都是由具有法律地位和组织形态的政治机构来掌握和行使的。阿道夫·伯利在《权力》一书中指出：“权力毫无例外地是通过社会机构才得以产生并贯彻的。最高掌权者必须通过现行的机构进行工作——或许对这些机构加以扩大或缩小——否则就必须立即着手组织新的机构。除此之外，别无他途——除非他是在其拳头和枪炮的范围内行使权力。”⑯那么，既无法律地位、又无组织形式的权势集团怎样有效行使权力的呢?这是一个必须回答的十分复杂的关键性的问题。
对于现代资本主义的政治权力结构问题，一些西方学者进行了长期的、契而不舍的研究。经过艰苦的努力，终于取得了显著的成果。我认为，一些西方学者的研究成果基本上、或者说初步地揭开了，西方政治体系的权力运行之谜，论证了双层政治权力结构的假说。参考他们的成果，可以使我们更深入地认识西方的政治现代化。在这方面的研究成果中，最为成功、也产生了较大影响的，是美国著名学者托马斯·戴伊对美国政治权力结构的研究结果。戴伊等人从70年代初起，运用正规的现代政治学方法对美国的权势集团进行了系统的研究，包括广泛地收集资料、大量的个案分析和长期的追踪研究，终于取得了引人注目的成果。他于 1976年首次出版了《谁掌管美国——各机构的领导人物》，以后随研究的深入和新成果的取得多次再版，此书汇集了戴伊的主要研究成果。戴伊的主要研究结论是：权势集团是客观的、真实的存在。由于这个集团的存在，美国国家的政治权力形成了双层结构，即掌握最高权力的权势集团和政府、国会、联邦法院等“直接决策者”。而“直接决策者的行动仅仅是制订国家政策这个远为复杂的程序的最后阶段”。⑰为此，戴伊主要进行了两方面的论证：权势集团的范围和权力基础;双层权力结构的运行机制。
权势集团的范围和权力基础
托马斯·戴伊认为，美国的掌握着最高权力，统治着整个社会的权势集团，大约有7000人的规模。这些掌权人物来自至少12个社会领域的上层，遍布在全国各地。他们当中主要包括四种人：经济界巨头、政界高官、新闻制造者、超级律师。
工商、金融、保险业的大企业的董事、高级经理人员是经济界的巨头，他们是资产阶级中的上层人士、也是权势集团中的主体。戴伊认为他们的人数约为4000多人，占了权势集团人数的大半。这些人掌握国家权力的基础是手中直接掌握的经济资源、巨额财富。戴伊指出：“在任何社会里，谁控制了经济资源，谁就有了一个延续不断的重要的权力基础。”这4000多人仅占美国全国人口十万分之二，但他们却拥有全国半数的工业资产、半数以上的银行资产、一半以上的交通运输业与公用事业和三分之二的保险业资产。总之，他们作为权势集团主要成员的资格是他们拥有的巨额财富所提供的。
美国的政客与官僚加在一起虽要以数百万计，但是他们当中真正能跻身于权势集团的，却仅仅数以百计，戴伊按他的标准计算大约300人(包括军界高官)。从资本主义政治发展的过程看，政府的权力是在日益集中的、政府功能也不断扩大，这主要表现在政府对经济以及社会的干预的不断加强和扩大上。在政府干预的加强和扩大的过程中，政府集中起了大量的经济资源。以政府集中经济资源可统计的价值形态————政府开支的情况看，本世纪初，美国政府开支仅占国民生产总值的8%，而在80年代已到国民生产总值的35%左右，此后还有进一步提高。其它一些西方国家政府开支占国民生产总值的比例一般比美国还高，有的达到50%以上。政府掌握的经济资源主要集中于中央政府，为少数人所控制，美国联邦政府开支占了政府总开支的近70%。
新闻制造者，主要指的是美国各大广播电视网、各大报系、通讯社、出版公司的领导者———老板、总裁、董事、制片人、名记者和主编等等。他们是新闻舆论界的主宰，他们人数不多(大约200多人)，但能量极大，他们控制美国三大广播电视网(哥伦比亚广播公司、美国广播公司和全国广播公司)和十大报系以及美联社、合众国际社等著名通讯社。这意味着他们控制着90%的电视新闻节目、全国日报发行量的三分之一。当然，这些新闻中大多数是那两家有名的通讯社提供的。政治权力是用来解决各式各样的“问题”的，从这个意义上讲，确定有什么样的“问题”需要处理和解决，就成了行使政治权力的前提，这甚至比解决问题还要重要。需要政治权力处理的“问题”在很大程度上就是由上述“新闻制造者”们来确定的。当然，美国和所有的西方国家都是“自由”的国家，人们可以表达他们的思想、传播信息。表达思想、传播信息要想收到效果、起到作用，就需要有人接受信息———听到或看到，这就需要有传播媒体，掌握媒体要有强大的经济实力。因此，关键的问题不在于有没有、有什么样的思想和信息要传递，而是有没有、有什么样的手段来传递，只有让大家都知道的事情，才是有意义的事情。而能做到这一点的，在西方国家中，只有“新闻制造者”们。所以，戴伊说：“在美国，控制消息流通的人属于全国最有权势的人。”
赖特·米尔斯曾说过：“掌权阶层的内核还包括那些来自大法律事务所和投资公司的法律界和金融界高级人士。他们是经济、政治和军事方面的专职掮客，因而起着维系整个掌权阶层的作用。”⑱超级律师成为权势集团的重要组成部分，与现代资本主义的发展也密切相关。现代西方社会关系日趋复杂，社会法律体系日渐庞大。在日常社会生活中，人们与法律打交道，遇到的法律问题越来越多，但同时人们对法律越来越生疏，无法驾驭、甚至无法了解相关的法律问题。被人们制造出来用以规范社会关系的法律体系，日益异化于社会关系和人，自成系统影响和控制着社会生活。然而在这个法律怪物的背后控制它的是那些因通晓法律
而垄断法律的“超级律师”。因此，超级律师成了现代西方社会的“新兴贵族”。但是，应指出的是，虽然超级律师在西方社会中看似法力无边，但他们在权势集团中在很大程度上是依附于前面几类人的，其独立性有限。因为，指挥能够指挥法律的超级律师们的是金钱。
以经济界巨头、政界高官、新闻制造者和超级律师为主组成的权势集团是西方社会真正的、至高无上的主人。他们掌握最高权力的基础在于他们直接拥有的财富与金钱，以及通过财富和金钱间接掌握的政治、舆论和法律。托马斯·戴伊通过政治分析与马克思对资本主义进行经济分析所得出的结论是一致的，可谓“殊途同归”。马克思在《资本论》对资本主义的经济与政治的关系有一段精彩的分析，他写道：“一切物，无论是商品与否，都可以转化为货币。一切都是可以卖可以买的。流通变成了社会的大蒸馏器。一切都抛到里面去，为要当作货币结晶再流出来。连圣骨也不能抵抗这个炼金术;人间商业范围以外的比较微妙的圣物，是更不能抵抗了。不仅商品的质的差别，会在货币上面消灭;货币，当作彻底的平均主义者，还会把一切的差别消灭。但货币也只是商品，一种可为任一个人私有的外界物。社会的权力，就这样成为私人的私有权力了。”⑲这里马克思用极其精辟而深刻的分析，提出了一个关于资本主义社会关系的基本公式：一切=金钱=一切。如果用这个公式来专门反映资本主义社会中的经济与政治的关系，那么这个基本公式又可以转化为：金钱=权力。对于这个公式，恐怕没有什么人能提出质疑。连当代西方最权威的多元民主论者罗伯特·达尔和查理斯·林德布洛姆都不得不修正自己原来的观点，承认来自大的资本集团的对于政治活动的强大而特殊的影响。⑳
然而，马克思的公式需要具体的、进一步的阐述，“金钱=权力”中的等号是怎样划过去的呢?
双层权力结构的运行机制
托马斯·戴伊提出了“寡头论模式”，具体地分析和阐述了西方现代资本主义政治体系(以美国为例)的双层政治权力结构中的政治权力的运行机制。可以说，这是迄今为止对于这一问题最好的说明。这一模式揭示在现代资本主义国家中，作为大资产阶级核心的“权势集团”，怎样以他们掌握的金钱、巨额财富有推动力和载体，将他们的意志、愿望和要求传达给“直接决策者”政府、议会和法院；而掌握表层政治权力的“直接决策者”，又是怎样将逐步集中起来的“权势集团”的利益要求，有序而周全地变成国家的政策、法律和法规的。通俗地讲，这一模式说明了资本主义金钱政治的操作过程，揭穿了在资本主义社会的最高层次上进行的权、钱交易。
“关于国家政策制订过程的寡头论模式”的立论是，在资本主义国家，最初用于国家政策的调查、研究、规划及制订的经费来自大企业和私人财富。首先，这笔资金以捐款、赠款和合同等形式分配给各个著名的基金会、著名大学。而同时企业的董事、高级经理和大股东也都担任基金会和著名大学的理事会成员，以便监督、指导资金的使用。总之，大企业和私人财富的拥有者们既为国家政策的形成提供资金来源，又对这些方面的工作进行全面指导。
各大基金会是联系财源与政策规划和咨询组织的主要纽带。基金会决定广泛的政策目标——国内的重大政治方针、经济政策、社会政策、发展计划、制度改革，对外的战略及外交方针、政策等等。基金会在确定政策目标后，选择适当的政策规划、咨询组织，给予资助和政策研究课题，进行“播种”，使其将政策目标经过科学地研究、论证，形成具体的政策方案。政策规划咨询组织，在现代资本主义社会中是一个十分特殊而又非常重要的政治角色。它们集中了知识界的精英，由各方面的一流专家、学者组织，负责将来自权势集团的利益要求、政策意向，进行科学论证评估，具体化可操作的政策方案，其工作性质是将权势集团的利益与意志进行集中的概括，使之能够真正反映和代表权势集团的根本利益。在美国有不少这样的政策规划咨询组织在社会政治生活中，扮演着举足轻重的角色，如美国民主、共和两党的主要智囊团，布鲁金斯学会和胡佛研究所，它们素有两党的“影子内阁”和“流亡政府”之称。此外，还有以研究和规划美国对外战略著称的“传统基金会”和“兰德公司”等等。这些政策规划、咨询组织在完成政策方案之后，通过新闻界和政府的各种委员会，把方案传递给“直接决策者”。总之，政策规划、咨询组织在政策制订过程起着关键作用，它是承上启下，联结“权势集团”和“直接决策者”的中枢。
政策制订的最后阶段，是政府、议会等对于经过新闻界和政府各种专业委员会评估的，来自政策规划、咨询组织的有关政策方案进行筛选、修正，最终确定为具有法律效力的国家的正式的政策。在这个程序上，新闻界的作用也不可低估，实际上在政策规划、咨询组织将政策方案传递给新闻界，其主要意义不在于“公之于众”，而是通过这个公开的渠道反馈给权势集团(因为权势集团是分散的，没有一定的组织形式)，由权势集团的成员对政策方案进行评估，看其是否反映了或在多大程度上反映了权势集团的利益和愿望。新闻界要用社会舆论的形式把权势集团的评价传递给直接决策者。(能这样做也在于“新闻制造者”本身也是权势集团中的一部分)因此，“公众”舆论是政府和议会决策的重要参考。
经过权势集团“出资”→基金会等“播种”→政策规划组织“研究”→新闻界的舆论“评估”→政府、议会“决策”，形成了国家政策的制订的完整过程。其中清楚地显示了双层政治权力结构中的权力运行机制，戴伊还对这个“寡头论模式”加以图解。(见图Ⅳ-1)
“寡头论模式”是一个成功的政治分析模式，其方法论意义上的成功之处就在于：它揭示了一个没有正式的法律地位和组织形式的权势集团进行有效组织活动的秘密，而这正是论证双层权力结构假说的关键。一般来说，一个社会组织要进行有效的政治活动，它的内部结构系统应至少由三个部分组成，即信息系统、整合系统、表达系统。信息系统提供一种方式使组织成员相互沟通，交换意见，如议会的辩论就起到这种作用;整合系统是将组织成员各种意见集中起来，形成较为明确目标或意向，如议会的表达就起这种作用;表达系统是将集中的意见传递给有关方面。一个看似无形的权势集团怎样才能像一个有形的社会组织那样进行有效的活动?这在过去是人们不能认识和理解的。由此，有人也从这个角度来否认权势集团的存在和影响。而“寡头论模式”解决了上述复杂问题。权势集团进行有效活动的关键是在现代社会中日益发展的政策规划、咨询组织的存在及其功能，这类组织是一种代偿系统，为权势集团提供了其原所没有的，沟通信息、集中意见、进行表达的系统功能，从而使得权势集团，这个既有法律地位又无组织形态的“无形帝国”，能够像任何一个组织严密的社会机构一样地进行有效的政治活动，依靠他们手中的财富控制权力，通过权力统治社会。进一步讲，这一过程又是将大资产阶级的政治参与加以制度化规范化的过程及机制，又是一种政治参与和制度化的平衡关系。这是西方现代资本主义政治现代化又一项表现。
通过对于双层政治权力结构以及前面的政党政治与官僚政治的分析，我们已经了解了西方政治现代化中的两种基本的政治平衡关系。但是这两种关系都属于资产阶级内部的政治参与和制度化的矛盾关系范畴。现代资本主义的政治发展也当然还要进一步解决整个社会，主要是无产阶级及一切劳动者的政治参与的问题，即 通 资本主义政治制度的调整来规范大众政治参与，将其纳入资本主义的整体政治活动之中，而不致产生破坏性作用，甚至进而将其变为对资本主义政治制度的肯定因素;加强资产阶级政权的社会合法性。在西方现代资本主义社会中，来自无产阶级和其它劳动阶层的政治参与和资本主义制度化的矛盾平衡关系的表现有许多方面，然而它最集中表现于现代资本主义选举之中。
四、现代选举制：双向筛除
“人民的选择”还是“现代世袭制”
选举，在西方的政治生活是一件大事，是周而复始的政治节日。资产阶级的政治学家们高度评价选举，称其为：人民的选择。熊彼特是西方现代民主思想的理论大师，他所倡导的“精英民主论”，将民主看作是：政治精英竞取社会权力，人民大众选择政治领导的过程，而选举将两个方面结合起来。因此，选举就是民主的精髓，是西方政治民主的最集中的体现。
选举是人民的选择吗?从表面上看的确如此。西方国家的政客们，上至总统、首相，下至议员、地方长官都是由公民投票选举产生，执政党当然也在选举中产生。在法律上对选举和被选举资格几乎没有什么特殊限制，现代西方国家中的绝大多数成年人都有选举权和被选举权。在美国，早期只有男性白人中拥有一定数量财产的人才有选举权，当时有选举权的公民仅占全体公民的10%，后来选举权逐步扩大，南北战争前男性白人公民基本上都拥有了选举权。南北战争后，黑奴得到解放，1870年宪法第15条修正案通过，废除选举权上的种族限制;1920年通过宪法第19条修正案在全国范围内确立了妇女选举权;1964年通过的宪法第24条修正案取消了以交纳人头税作为选举资格的规定。1971年的《选举权法》，进一步将选举权范围扩大，选民年龄下限从21岁降为18岁，并取消了进行“文化测验”等限制。1980年美国有选举权的公民达1.6亿人以上。对于被选举权也没有什么特殊限制，美国总统的候选人基本资格是：(1)必须在出生时是美国公民;(2)必须在美国居住14年以上;(3)必须年满35岁。比较保守的英国，对选举权与被选举权也没有什么特殊限制。英国对选民资格规定主要有：年满18岁、居住在本选区、英国或爱尔兰共和国公民和非重刑罪犯等。总之，现代西方国家的政权的合法性是由公民在没有特殊的法律、政治限制下进行投票选举而获得的。
但是，如果透过现象看本质就会发现：现代资本主义的选举是一种通过人民的自由投票产生由资产阶级权势集团确定的政治领导人的方式。现代资本主义选举是一个现代西方社会中的奇观，它是一项规模巨大而精密准确的社会控制工程，它使得无数公众的分散、无序的个体行为，经过一个受控的政治过程，准确地达到一个既定的政治目标。在这种选举中，表面上看是公众用选票来选择政治领导人，而实质上是权势集团用钞票来确定政治代理人。可以说，现代资本主义选举是一种精心装饰的“现代世袭制”，是经过高度发展的现代资本主义民主所能达到的最精巧、最高级的形式。那么权势集团的意志与“人民的选择”之间是怎样保持可靠的一致性，或者说，权势集团手中的钞票是怎样决定选民手中的选票的呢?这就需要对现代资本主义选举机制进行具体而深入的分析。我认为：在现代资本主义选举存在着一种筛除机制，正是这种机制产生了上述结果。
双向筛除法
现代资本主义选举中具有的筛除机制是一种双向的筛除，即“候选者筛除”和“选举人筛除”，可谓为：“双向筛除法”。这种机制不是事先确定选举对象，然后操纵选民去投票选举既定的当选者。直接操纵选民的“贿选”的方法，在早期的资本主义选举是一种常用的方法，但现在已不多见。双向筛除法，这种现代的作法要比早期的“贿选”高明得多。这种方法与“贿选”在程序上是相反的，它预先确定了当选者之后，在竞选过程中逐步淘汰其它竞争者，使“幸存者”当选。双方筛除的法则是：幸存者当选。这样做使金钱操纵选举变得间接而隐蔽;另外，使得选举中竞争更加激烈、更具戏剧性，给公众一种更为“费厄泼赖”(Fairplay)的印象。下面以美国大选，这个典型的现代资本主义选举为例，分析双向筛除的选举机制。
“候选人筛除”是双向筛除的一个方面，也是最重要的方面。在美国的大选中，筛除竞争者，保留“幸存者”主要靠两种具体的办法，即：政党操纵和信息控制。
美国大选，即总统选举按时间顺序和内容可分为三大阶段：提名总统候选人;候选人竞选;投票。总统候选人要求在全国范围内提名推举，政党是全国性的政治组织，因而政党提名总统候选人是美国传统的作法。这种惯例开始于1831年，从1840年起，美国两大主要资产阶级政党——民主党和共和党在历次的大选中，都采用了召开党的全国代表大会最终确定推选本党总统候选人的作法。从而开始了美国历史上的四年一度的“驴”、“象”之争的传统，事实上，从那时起，美国历届总统均出自这两党推举的候选人之中。这表明美国大选是由两大资产阶级政党垄断、包办候选人的，这也就从大选一开始就排除掉了非两党提名外的潜在的竞争对手。当然，政党操纵并不是绝对的，也有可能采取某些方法冲破两大政党的垄断。
最近一次美国大选，即1992年大选中，就出现了独立候选人冲破两大政党操纵，获得总统候选人提名，正式参加竞选的事例。美国的亿万富翁佩罗，个人出巨资、“自费”参选。因候选人要在全国范围内提名产生，而佩罗又无全国性政治组织支持，所以，他斥巨款在全国直接征集了上百万人的签名，而获得了候选人资格。然而，花费了巨大代价冲破政党操纵，还仅仅是闯过了筛除机制的第一关，更严峻的淘汰机制还在后面。
信息控制，是选举筛除机制中最复杂、也是最重要的手段。所谓“信息控制”就是新闻传播媒介在选民中对候选人的宣传和舆论评价，这也是竞选的主要内容。虽然候选人是由政党提名，但仍有两党候选人竞争的问题;而在两党提名之前，两党内部首先要由多人竞争本党提名，即所谓的“初选”。此外，还有可能出现独立的竞选人。这样“初选”和最后的投票的全部过程加在一起，每次参加竞选的大约共有10人左右。在这十余个竞争者中间，谁能最后获胜，主要看他们在宣传战中的表现，也就是说，关键要看是否能够有效地影响和控制新闻媒介，向公众尽可能多地传递有利于自己而不利于他人的信息，树立良好的形象。
从理论上讲，选举中有效的信息控制的前提是，选民是否在很大的程度上为新闻传播媒介所制造的舆论所左右。对于这个问题，现代西方政治学进行大量的、极其深入细致的研究。㉑经过对选举心理和事实的大量、反复的调查、研究，西方政治学界得出了比较一致的结论，认为选民是易受新闻传播媒介的影响和控制的。㉒据美国一些著名的调研机构和学者的研究，他们认为：只有极少数的选民是具有某种思想体系，根据某种政治信仰或观点而做出理性的政治选择的。他们把这类选民称为“理论家”和“准理论家”，大约占选民总数的3%和10%(见图Ⅳ-2)。一般说来，这部分人不受大众传媒的左右，而其它的大多数选民则处于盲目状态，信息不灵，而且不会对社会问题及有关的已得信息进行分析归纳，形成自己的观念，他们一般为新闻媒介制造的舆论所左右。
从对实际情况的调查统计来看，基本上可以证实政治学家们对选民心理与新闻媒介舆论关系的分析结论。通过对战后美国历次大选中新闻舆论对候选人的支持与候选人当选的相关分析和统计，发现在绝大多数情况下，为大多数新闻传播媒体所支持的候选人最终当选。如果仅从报纸对候选人的支持情况看，战后从50年代到80年代的30年中，美国进行了10次大选，这10次大选中，报纸支持率最高的候选人有8次最终当选(见表Ⅳ-2)。
*当时预测数字。
资料来源：保罗·哈根纳和约翰·皮尔斯：《政治信仰中的理论与和谐》1981年。转引自《民主的嘲讽》，第216页。
表Ⅳ-2美国报纸支持总统候选人情况
(1952—1988年)
资料来源：《美国政治统计手册》，时事出版社1992年版，第192—194页。
在上述10次大选中，只有1960年和1976年两次大选中报纸支持率低的一方获胜，而高的一方败北，这也是有其特殊原因的。1960年大选时，美国正处于一场严重经济危机之中，这对当时已任8年副总统的尼克松十分不利，而肯尼迪利用社会的求变心理独占鳌头。1976年大选前，现代总统尼克松因“水门事件”被迫下台，共和党声名狼藉，福特以副总统身份接任，本身就是“替补队员”，是个过渡性人物，实在是难以胜任继续留在总统的宝座上。总之，在美国的大选中，通过舆论来影响和控制选民的心理和投票意向是致胜的关键。
双向筛除的另一方面，是选举人的筛除。这对于权势集团所确定的代理人最终当选，减少选举中的各种偶然性和干扰也相当重要。选举人筛除的具体机制有两个：一是低投票率，二是“选举人团制”。这两条对权势集团操纵选举的另外两道“保险”。
根据美国有关法律，大选中候选人只要获得参加投票的选民的简单多数的支持，即算获胜。这条法律对选举结果具有重大影响。1993年俄罗斯举行全民公决时，总统与议会就公决的计票方法和程序等问题发生激烈争执与对抗，其中实质性分歧就在于：以全体选民半数以上还是以投票选民的半数以上的支持率，作为获胜标准。很明显这两条标准肯定意味着两种结果。因为，根据选举心理，社会上的消极选民，指对现行政治体制持消极、甚至是否定态度的公民，一般倾向于不参加选举，或者说，没有投票的选民中大多数是这部分公民。在资本主义国家中这部分消极选民主要是下层劳动群众。而积极选民，大多是现行社会制度的既得利益者，比较关心政治，总是要参加选举的。在资本主义国家中，这部分积极选民主要是社会中、上层人士。所以，如果以其它标准计票，比如以全体人民的支持，即选民的绝对多数作为获胜标准，那就意味着要动员更多的消极选民参选。这样必然给选举带来许多不确定因素，干扰既定当选者的顺利当选。
由于上述法律和其它一些因素的作用，美国投票率历来不高。进入本世纪后一直在50%—60%之间徘徊。㉓进入80年代以来则进一步降低，最近几次大选中投票率均未超过50%。如此之低的投票率，加之计票方法就意味着：只要有25%左右的选民支持，即可百分之百地当上总统。
再从投票选民的分类统计看，完全可以证实美国选举对社会下层劳动阶级群众的排除机制。(见表Ⅳ-3)
表Ⅳ-3 1988年美国大选投票选民分类统计
资料来源:《纽约时代杂志》, 1988年11月10日第18页。
从1988年的选民分类统计中，可以看到明显的规律性，经济、收入低下、受教育程度差的、从事体力劳动的、少数民族选民投票率显著地低于经济收入高、受教育程度高、职业地位高的白人选民。前者明显地在很大程度上被排斥在选举过程之外，从而加强了选举过程可控性。
“选举人团制”,(an electoral college)是选举人筛除的又一道保险机制。美国法律规定，大选投票日选民投票选举“选举人团”，然后由事先承诺支持某位候选人的“选举人团”成员再投票最后确定当选者。“选举人团”采取大选中“胜者获全票”的计票方法。即以州为单位，获得某一州相对多数选民的支持即得该州全部选举人票。由于各州选举人票数不等，如：加利福尼亚州和纽约州两州的选举人票共为86张，几乎占了当选总统所需270票的三分之一。这种方法意味着在全美50个州和哥伦比亚特区中，只要在10个左右的大州获胜即可稳坐总统宝座。在美国历史上就两度出现过在全部选票中得少数票的候选人，因在大州获胜多得了选举人票，结果当选的情况。从实质的意义上讲，这种方法在一定程度上降低了中、小州选举的意义，使候选人专注大州的竞选，只要在主要地区获胜即可当选，这样又减少了选举过程中的偶然因素、减少了可能的干扰。
通过双向筛除法的分析，我们就不难理解选举，这种精巧的现代世袭制的金钱政治的实质。双向筛除的动力机制就是金钱的操纵，无论是政党的垄断还是信息的控制都需要资金的竞争，一般说，谁的资金多、谁就在党内和宣传舆论战中居主导地位。因此，一般说，只有权势集团中的成员把金钱投向自己中意的候选人，筹得资金最多、实力最雄厚的候选人最有把握当选。在这个意义上，选举表面上是选民用选票选举，而实际上是权势集团的大亨们用钞票选举。美国的一位选举官员就曾坦率地说：“金钱是政治的母乳。”当代资本主义国家中的选举日益变得更像一场花钱竞赛。战后初期，竞选总统大约需要花费数以百万计的美元，60年代上升为数以千万计，80年代后期大选经费直线上升，1988年大选几位主要候选人共花费五六亿美元，进入90年代有增无减。我国美国问题专家张海涛同志根据美国政治家赫伯特·亚历山大研究美国选举的有关资料，对从1860年至1976年的美国30次大选的候选人筹款和花费情况进行研究，证明了金钱与选举结果的高度相关性。在这30次选举中，有23次是竞选中开支超过对手的一方获胜。相反的结果仅有7次，而这7次中有4次发生在30年代至40年代连任的罗斯福总统身上，为30年代大危机和第二次世界大战时期特殊历史环境所致。其余3次也都有其特殊的原因。总之，金钱操纵选举是显而易见的事实。
但是，能不能因为现代西方的选举是由金钱控制的政治过程，就可以认为这是毫无意义的富人的游戏呢?事情恰恰不是这样简单。我们说现代资本主义选举是一种“现代世袭制”是就其本质而言；而在形式上、现象上，西方的选举是自由、公正、公开的竞争。这种形式的功能与作用是不能低估的，政治学家默里·埃德尔曼认为：选举是一种有助于民众归顺既定秩序的象征性形式。它有助于“抚慰在具体政治行为方面产生的不满和疑虑，增加对本制度合理性和民主性的认识，进而培养顺从未来的行为习惯。”㉕ 这位美国政治学家的分析很有见地，自由选举的形式是对社会的政治参与的制度化，是对社会的整合，使政治参与化为对现行制度的肯定力量，使资本主义制度具有合法性与稳定性。
从现代资本主义选举中体现出来的，现代资本主义政治过程中的形式与内容、现象与本质的既相分离、对立，又相统一的辩证关系，使现代资本主义政治制度的适应性、复杂性、自立性和凝聚性得到了加强，它使得资本主义制度在不改变其本质的前提下，在形式上有所改革，从而使整个制度得到了巩固。资产阶级早期的思想家们就曾为资本主义的政治统治确定过目标，卢梭在《社会契约论》中指出：一个统治者必须把强力转化为权利，把服从转化为义务，其统治才能稳固，其政权才能长治久安。经过漫长的发展，今天在西方发达资本主义国家中，资产阶级基本上把他们的统治调整到了卢梭所期待的状态。
注释：
①阿·哈尔西：“平等”，见《社会科学百科全书》，上海译文出版社1989年版，第236页。
②马克斯·韦伯：《经济与社会》，图宾根1958年英文版，第941页。
③同上书，第53页。
④参见弗兰克·帕金：《马克斯·韦伯》，四川人民出版社1987年版，第102页。
⑤参见路辛·派伊：《政治发展的诸方面》，波士顿系布朗公司1966年版，第33—44页。
⑥参见塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第92页。
⑦、⑧同上书,第98页,第10页。
⑨有关政治制度化的内容，可详细参见亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，第一章，第二节“政治制度：共同体与政治秩序”。
⑩马克斯·韦伯:《 Gerth and mills》,第214页。
⑪参见伍德罗·威尔逊：《管理研究》。
⑫参见刘易斯·梅因兹尔：《政治官僚》1973年版，第69页。
⑬赖特·米尔斯：《权势阶层》纽约1956年版，第8——9页。
⑭弗洛伊德·亨特：《美国最高领导集团》，1959年版，第176页。
⑮威廉·多姆霍夫:《上流社会》,纽约1970年版,第299页。
⑯阿道夫·伯利:《权力》纽约1967年版,第92页。
⑰参见托马斯·戴伊：《谁掌管美国——里根时代》，世界知识出版社1985年版。以下引述戴伊的观点均引自该书，一般不再加注。
⑱赖特·米尔斯:《权势阶层》,第289页。
⑲马克思:《资本论》人民出版社1953年版,第1卷第128———129页。
⑳罗伯特·达尔、查理斯·林德布洛姆：《政治与市场》芝加哥大学出版社1976年第二版,《前言》。
㉑有材料显示，当代西方政治学中的主流学派——行为主义的政治论著中研究选举和投票行为的成果几乎占总量的三分之一，参见《当代国外社会科学手册》，第181页。
㉒参见托马斯·戴伊、哈蒙·齐格勒：《民主的嘲讽》，世界知识出版社1991年版，第八章，第二节。
㉓参见张海涛:《再说美国》,北京出版社1991年版,第100———101页。
㉔参见张海涛:《我说美国》,北京出版社1987年版,第124———129页。
㉕默里·埃德尔曼：《象征性地使用权力》，伊利诺斯大学出版社1964年版，第17页。
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