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美国:靠保护关税上升为世界第一经济大国

左大培 · 2020-12-24 · 来源:乌有之乡
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当英国的制造业还落后于其它国家时,英国政府一直采用各种贸易保护主义的手段扶植本国的制造业。在18世纪及其以前的几个世纪,英国正是在这样高度的贸易保护主义下发展起了发达的制造业,甚至首先进行并完成了产业革命。19世纪的美国是以高关税保护本国制造业的典型代表,不惜以当时世界上最严厉的关税保护来扶植本国的制造业。这使美国的制造业在19世纪中快速发展,到19世纪末美国已经发展成世界第一的工业大国和经济大国

  内容简介:当英国的制造业还落后于其它国家时,英国政府一直采用各种贸易保护主义的手段扶植本国的制造业。在18世纪及其以前的几个世纪,英国正是在这样高度的贸易保护主义下发展起了发达的制造业,甚至首先进行并完成了产业革命。

  19世纪的美国是以高关税保护本国制造业的典型代表,不惜以当时世界上最严厉的关税保护来扶植本国的制造业。这使美国的制造业在19世纪中快速发展。建国之初美国在经济上还远远落后于英国,但到19世纪末美国已经发展成世界第一的工业大国和经济大国。

  第四章  美国:靠保护关税上升为世界第一经济大国

  在整个20世纪,美国都是世界第一经济大国,而且也一直是世界上人均收入最高的国家之一。2018年全世界的人均国内生产总值是11297美元,而美国的人均国内生产总值则高达62641美元。

  美国在经济上的强盛,首先依仗的是它长期占据世界第一位的制造业,其次才依靠它在世界上首屈一指的农业。从18世纪建国时起,美国就是一个人少地多的国家,人均宜耕地面积之大在世界上居于前列。这使美国有发展农业生产并大量出口农产品的巨大比较优势,直到20世纪美国还是一个主要的粮食出口国。但是,美国从立国之初起就致力于发展制造业,并不惜以当时世界上最严厉的关税保护来扶植本国的制造业。这使美国的制造业在19世纪中快速发展。建国之初美国在经济上还远远落后于英国,但到19世纪末美国已经发展成世界第一的工业大国和经济大国。

  美国靠发达的制造业而成为世界第一经济强国,这集中体现在美国的产品出口结构上。到1981年,在美国的出口总额中,电机和电器、电机以外机械、化工产品、汽车、飞机、航天飞船及其部件、各种仪器和设备、电子计算机及其零配件等制造业产品的出口仍然占55%以上,而谷物和大豆的出口则只占11%(简明不列颠百科全书,《美国》条)。而在制造业从落后于英国变为超过英国的过程中,美国的世上最严保护关税制度起了不可或缺的作用。

  19世纪上半期英国在工业生产上处于无可置疑的世界第一地位。而英国的这个工业生产世界第一地位在19世纪末被美国所取代。美国在1776年独立时还是一个落后的农业国,但在19世纪上半期就广泛发展起了使用机器的工业化生产。19世纪60年代的美国内战之后到第一次世界大战之间,美国工业取得了惊人的发展。在19世纪80年代初,美国的工业生产已经跃居世界首位,而到1913年,美国的工业产量已经占整个世界工业生产的36%。在这样高速的工业发展过程中,美国一直实行着高度的保护关税(左大培:《混乱的经济学》,第七章,335页)。

  美国工业的一个显著趋势是倾向于以大的合作和“托拉斯”来进行大规模的生产。美国政府试图培植大工业的政策之一是建立保护关税制。最初,征收进口货物的关税是很适度的,其主要用意在于为政府提供收入。后来,关税提高了,为的是要保护“幼稚产业”以对抗外国产品的竞争。尽管民主党党员们普遍反对这个政策,共和党党员们却赞成它,而且从1861年到1913年的大部分时间是共和党掌权。结果,美国采取了高关税政策,象1890年著名的麦金来税则就是这样。美国的榜样是当时促使法国、德国和其它欧洲诸国采取保护关税政策的一个因素(左大培:《混乱的经济学》,第七章,335—336页)。

  正如维克托·布尔默·托马斯在《独立以来拉丁美洲的经济发展》一书中指出的,美国历史上的高关税的特点在于,它直接服务于保护国内生产者的目标。正是由于美国关税中的保护主义成分是如此之强烈,美国的一位经济历史学家才写道:“我们商业政策的基调从一开始就是为国内制造商保留国内市场,而排斥外国竞争的”。直至20世纪30年代的经济大萧条之后,美国才放弃了保护关税政策,转向了自由贸易(左大培:《混乱的经济学》,第七章,336页)。

  值得注意的是,正是在英国转向自由贸易政策的19世纪20年代,美国开始真正实行培植本国制造业的保护关税政策。到19世纪60年代,英国已经实行了进口关税接近于零的自由贸易政策,美国却在1857年的大恐慌之后转而不断提高保护性的关税。在19世纪后半期和20世纪前期,美国都是以高关税保护本国产业的代表。就是在这样高度保护性的关税下,美国取代了英国的工业产量第一地位,上升为世界工业的霸主(左大培:《混乱的经济学》,第七章,336—337页)。

  本章以下将系统地说明,直到20世纪30年代的大萧条之前,美国是如何以高度的关税保护来促进国内的制造业和经济的发展的。

  第一节       美国独立前英国对北美的贸易管制

  在独立前的1750年,美国人均工业产出水平远低于世界平均水平,甚至低于中国和印度。到独立后的1800年,它已高于发达国家和欧洲整体的平均水平,仅仅落后于英国、比利时和瑞典,其中落后于英国较多,落后于其它两国较少(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.685)。1774年英国的国民生产总值为美国国民生产总值的2.7倍,1850年还为1.42倍,1870年英国的国民生产总值已经少于美国国民生产总值;1774年英国的人均GDP为美国人均GDP的1.25倍,1850年还为1.3倍,1870年为1.33倍,1890年为1.21倍,1913年英国的人均GDP变为低于美国的人均GDP(Engerman and Gallman,第二卷第一章,表1.1和表1.5)。这表明独立后美国的工业和整个经济都有了高速的发展。

  独立前北美的贸易和经济结构

  欧洲人在北美殖民后,在早期,美洲殖民地广泛参与了出口活动。在18世纪早期,这些殖民地可能出口了其产出中的四分之一。到18世纪末期,这一出口倾向已经下降了一半。在1800年前后,美国10%-15%左右的产品用于出口。在18世纪初期,美国国内商品出口量约占世界出口量的3%,为欧洲出口量的5%,而这时美国仅占世界人口的0.5%,占欧洲人口的2.5%。同时,美国在多项间接的“三角贸易”中充当中间人。因此,以包括再出口的总出口量来衡量,贸易所占比例还可以上升一倍左右(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.684-685)。

  在19世纪早期,美国的出口品还几乎都是自然资源产品,与18世纪中期的出口贸易模式几乎完全相同。1803-1807年,超过四分之三的出口品是农产品,此外还有大约五分之一是林业产品和海产品。制造业产品占比不足5%(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.684-685)。

  美国在18世纪晚期和19世纪初的出口商品结构反映出美国的比较优势以开采充足的自然资源为基础。1770年农业产品占出口的近70%,而林业产品和海产品则占出口28%。当时制造业产品只占出口0.2%。到1803—1810年,林业产品和海产品仍占出口19%,制造业产品已占出口4.7%(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.698及表15.9)。

  1770年美国70%以上的出口品进入欧洲,而到1800年60%以上的产品出口到欧洲。南方殖民地的出口品——大米和烟草,绝大部分流向英国。南方殖民地在美国独立战争之前几乎完全依靠出口生存,它们的人均出口额大约是新英格兰和中部殖民地的两倍(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.685-686)。

  相对美国商品的出口量,从1796年到1808年中的几乎每一年都有超过一半的出口量是再出口,这种情况一直持续到禁运时。这样的再出口是18世纪90年代初的欧洲战争引起的,在那次战争中英国和法国都试图阻止其它国家与它们的殖民地进行贸易,这把世界贸易拱手让给了美国。在1800年前后的5年中,海洋运输占美国出口收益的30%,运输业的收入大于任何一种商品的出口收入(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.686)。

  在19世纪初期,美国的商品进口几乎总是超过出口,大额的运输收入也不能弥补贸易逆差,而保险和利息等其它服务项目造成了美国的净逆差,利息项目反映了早些年累积的经常账户净赤字(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.686)。

  在1770年前后的时期美国的进口依赖甚至比出口依赖更严重,进口可能为殖民地生产或消费的三分之一(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.689及表15.3)。

  英国的重商主义政策对北美的影响

  北美的殖民者最初曾渴望将英国的制度移植到美洲的土壤上,英国的重商主义理念为美国经济撰述者提供了背景(梅俊杰,第五章,200页)。

  1630年,英国议会制订了一系列最终演变为“航海法”的贸易限制法令。此后,为防止自身利益受到挑战,英国人进一步推出了各种贸易限令:按照1663年的“大宗品法”,种植园主必须从英国购买所需的大多数制成品,其奴隶必须购自英国奴隶贸易商,种植园地区的资本和信贷必须依赖于英国的供应,而且种植园主不得采取法律手段来减轻债务负担。1699年通过了“羊毛法令”,禁止将货物运到殖民地以外的地区。1732年通过了“帽子法令”,也作了类似的限制。当时影响北美对外贸易的关键限令包括:运输殖民地任何贸易的船只只能由英国人或其殖民者建造、拥有和管控,船员中至少四分之三须来自英国或其殖民地;殖民地与大英帝国之外任何地方的一切对外贸易必须经由英国进行;某些殖民地产品只能向英国出口,这些特定产品包括烟草、糖、棉花、染料木、靛蓝,以及稻米、糖浆、海军补给品等(梅俊杰,第五章,200-201页)。

  这些贸易限令并非完全无益于殖民地。针对非英国竞争者的保护主义政策刺激了新英格兰造船业和航运业的发展;英国对某些殖民地资源性产品的补贴也让部分殖民者获得了利益,靛蓝、焦油、沥青、松脂、木材等生产得到了激励;即使未得补贴的殖民地产品在进入英国市场时也享受了优先准入和优惠关税待遇。而这些限制政策仅在贸易上给殖民地造成的有形的明显损失至少为:大多数从帝国之外进入殖民地的货物因必须绕道英国而提高了成本和售价;在高价的英国制成品与低价的它国制成品之间,殖民地只能选择受保护的高价英国货;也因为绕道英国港口和只能由英国船只承运等规定,殖民地的出口成本会有额外增加,而增加的成本只能由殖民地出口者自负。有计算得出结论说,如再加上母国提供的军事保护,1770年北美殖民地在帝国体制中承担的净成本人均仅为0.42美元,只占人均收入的1%左右;即使按高估者的结论,净成本最多也不过人均收入的3%(梅俊杰,第五章,201—202页)。

  英国航海法令的一个方面是,它们的主要目的是赋予英国国内购买者以购买殖民地原材料产出的垄断权,保持这些原材料的低价格,严格限制可能会与英国卖者竞争的殖民地制造业的成长。殖民地贸易的最初方式与这些计划相适应,出口品大部分是原材料和食品,进口品则主要是制成品。但是同一个贸易方式可以用殖民地的要素比例和技术缺陷来解释。美国独立后贸易模式的演变是渐进的,当废除早期的限制后,美国在独立后贸易更加集中于英国,这表明是经济力量而不是航海法令,是美国贸易的商品和国家模式的主要决定因素。而诺思的分析把1785—1793年作为代表没有英国限制的标准情况,认为它表明即使限制措施产生了效果,这效果也是短期的,不会使美国偏离长期增长路径(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.721-722)。

  可以承认,到美国革命时,美国经济至少比1690年扩大了10倍,比1630年时代则扩大了一百倍;进步最速的殖民地要算英国的北美殖民地了。然而,此后英国加紧了殖民地管制,如禁止白人居民向西部开拓,禁止殖民地进一步发行纸币,并开征糖税、印花税、茶税等多种新税。就总体效果而言,1763年以后英国影响到殖民地的政策是束缚性、危害性、起反作用的。这使英国北美殖民地的独立意志急剧增长。乔治·华盛顿1774年宣称:“我们真切地希望看到,永远并完全地终结如此邪恶、残酷和违背常理的贸易”。不过,当时的所谓贸易问题实际上还牵涉到制造业的发展问题。一个问题凸现了出来,英国的重商主义从未找到过该问题的解决方案,该问题中的主要因素就是北美殖民地北部地区发展当地制造业的趋势。因此李斯特才说,所有工业都垄断在母国手中,这就是美国革命的主要原因之一 (梅俊杰,第五章,202—203页)。

  在英国的重商主义帝国体系中,包括北美在内的殖民地被赋予的角色不过是:向宗主国供应本来需要从体系外进口的产品,以提高帝国的自足程度;为体系外生产和出售由英国行销的产品,以增加宗主国的出口收益;为宗主国的制成品提供出口市场,以增加其工业生产能力和利润。这样的基本定位使殖民地经济永远由宗主国按自身需要来调控,作为一个依附体,它只能被动地接受被分派的生产和消费角色。而对北美真正的要害措施在于与贸易管制同时的产业钳制。1670年前后英国经济学家蔡尔德和达维南特宣称,北美殖民地是所有海外殖民地中危害最大的殖民地,因为它们正在建立自己的工业;1770年英国首相皮特声明:“在殖民地区就是一个马蹄钉也不准制造”。这都典型地反映了英国处心积虑地反对别国建立工业。史家总结说:英国的政策不过就是,坚定不移地延缓或者防止在美洲发展某些产业,如果它们生产那些英国出口利润最大的产品,主要如布料、铁器、帽子、皮制品;英国政策中没有更重要的成分。英国的政策产生了强大的延误性影响,其所设置的障碍是广泛和可畏的。英国法规限制了美洲的羊毛、铁、帽子产业,殖民地不能向来自英国的进口品征收保护性关税,不能经营铸币厂,也不能组建制造业公司或者设立商业银行,而这些机构对于制造业的进步却是必不可少的(梅俊杰,第五章,203—204页)。

  到独立革命时,北美还是形成了几个颇具规模的大型产业,如造船业、木材业、冶铁业。多数的造船业都集中在新英格兰,那里的制造成本比欧洲要低30—40%。1760年时,挂着英国国旗航行的船只有三分之一是在美洲建造的。但是殖民地工业从事主要依赖宗主国市场的所谓商业性制造业。大多数商业性制造业都密切联系对外贸易的需要,它们包括海军补给品制造厂、绳索制作厂、帆布与制帆厂、炼糖与制盐厂、锚链锻造厂、制桶工场、木材厂、酿酒厂、铁匠工场、制鞋厂、木工厂、货物仓库、造船厂。这些产业可以利用本地更为丰富低廉的资源来经营,但终究只能按照英国的特定需要向英国出口。美洲的产物乃是去补充母国的产物,而不是去与母国的产物竞争,这是一条至高无上的原则。正因为如此,越是英国在工业化方面取得进展之时,北美被安排的产业角色便越是初级和特需产品的生产,对于其任何自发和自主的工业化动向便只会防范得越加严厉。在很多时机,殖民地试图设置保护性关税,但这些尝试大多数均遭到否决。围绕产业发展的矛盾于是日益尖锐化。殖民地人发现有必要创立一个新政权,以促进美洲的航运与商业,保证殖民事业持续发展,尤其是激励当地制造业的成长。这样,英国重商主义的一个结果就是美国革命以及随后在大西洋彼岸一个新的重商主义国家的创立(梅俊杰,第五章,204-205页)。

  第二节       选择去自由化的“美国体制”

  美国独立以后不久,便于1789年对进口商品征收关税。著名的美国政治家亚历山大·汉密尔顿在其1791年向国会提出的报告中,预言了贸易保护对制造业发展的巨大促进作用,后来美国人一直承认关税的这种保护能力。1816年美国通过了第一个明确的保护性关税法案,对进口的棉花、羊毛制品和某些铁制品课税30-40%。后来辉格党参议员亨利·克莱明确提出,“美国制度”的目的就在于扶助“新兴工业”的发展并保护国内工农业的市场。以后美国的关税税率有时提高有时降低,但是一直保持着保护性的高税率。《1890年麦金来关税法》使第一次世界大战前的美国关税达到了顶点,该法将整体关税率从38%提高到49.5%(左大培:《混乱的经济学》,第七章,336页)。可以说,高度的保护关税是美国立国之初就确立的传统。

  要体会美国19世纪的关税率有多高,我们只须把它与今日的通行关税作一个比较就可以知道。“世界贸易组织”现在允许“发展中国家”的成员国保留较高的进口关税,但是平均关税率也不过15%!(左大培:《混乱的经济学》,第七章,336页)

  从政治独立走向产业壮大、经济强盛乃至独霸天下,美国可谓世界上超级成功的特例(梅俊杰,第五章,205页)。而美国的这一超级成功,离不开它从立国之初就确立的保护关税制度。

  美国拥有一个颇为特殊的有利起点,即如此长久地生活在英国重商主义的统治之下,所以已经耳濡目染了重商主义理念。美国人关于一个重商主义政府的职能和作用的思想,也直接具有母国的渊源。美国人在独立前与英国人抗争时采用了不进口的办法,这曾刺激了殖民地的进口替代制造业。最晚在1750年代,工商阶层就相当了解进口替代制造业的潜力,将之视为获得更大经济主权的重要战略,希望能够延续不进口的做法(梅俊杰,第五章,205页)。

  美国独立之初,亚力山大·汉密尔顿就鼓励年轻的美国发展制造业。他在1787年就曾写到:欧洲长期保持的优势,诱使它想自诩为全世界的主人。为了人类的荣誉,教育那个傲慢的兄弟谦虚一点,就是我们的事情了。这是美国探寻一条自主有为而非软弱依附的发展道路的精神背景(梅俊杰,第五章,205—206页)。

  立国之初遭遇英国廉价工业品的入侵

  在北美独立战争期间,经济困苦固然增加了,但同时,由于出口与进口的下跌,进口替代兴盛起来,殖民地经济在相当程度上变得更为自给自足。例如,在费城,将近4千名妇女受雇在家里为新建的纺织厂纺纱。在啤酒、威士忌和其它家酿酒类的生产中,类似的刺激也导致工场数目陡然增加。美国的资源转向与进口相竞争的产业,这在沿海和主要港口城市中表现得尤为强烈。当时因对英贸易阻滞和战争刺激而得到发展的行业除纺织和酒类外,还包括玻璃制造、面粉加工、印刷造纸等等(梅俊杰,第五章,206页)。

  然而,由于国内生产一时还不能满足居民对工业品尤其是高档工业品的需求,1783年巴黎和约签订后,英美两国恢复正常贸易,英国的制成品便潮水般地运销美国。1784-1786年,美国从英国进口货物总值超过759万英镑,而同期向英国出口货物总值不足249万英镑,贸易逆差十分巨大。更严重的是,北美独立之前尚可依靠出口和航运所得以及英国殖民当局开支所得,以此支付进口的英国制成品。但独立之后,原先帝国体系内的优惠安排不复存在,相反各行业还受到英国的严厉限制,包括向美国输英产品征收高关税、禁止美国商船和产品进入本为其出口主渠道的西印度群岛等地区。这些问题加剧了贸易逆差下的货币流失及紧随而至的百业萧条,汉密尔顿说:商业已衰败到了极点。1786年的谢司起义等社会骚动都与此有直接的因果关系(梅俊杰,第五章,206—207页)。

  当时英国商品的涌入还不是一般的自由输入。那些与英国厂商联系密切的商人愿意将大量的英国五金、陶瓷、纺织品等以低价在美国市场倾销。美国的一位国会议员说:国外商品泛滥于我们的市场;英国商品在我们口岸城市的售价比在利物浦或伦敦还要便宜。我们的工业濒于毁灭,我们的商人,即使是曾指望靠进口贸易致富的那些人,也陷于破产的境地;所有这些现象又对农业造成了极大损害,因此土地的价格极度低落,使地主也普遍陷于破产。当时正是美国工业未发展、无力抵抗之时,连像造船这样的主导产业也在英国的围堵下难免萎缩。独立之前,马萨诸塞年均造船125艘,可到1784年已降至45艘,1785—1787年每年仅造15—20艘(梅俊杰,第五章,207页)。

  对于这个“逆子”,英国自然是乐见其败,乐助其垮。英国人断定,美国商人注定要买英国货,而初生的联邦又无力报复,因此可以有恃无恐地对美国采取严厉的商业限制措施,将其商业、航海业置于英国控制之下。1784年为摆脱困境而前往欧洲商谈订约的托马斯·杰斐逊致信友人说:我们提出的平等或自由通商建议受到英国人嘲笑,他们对我们的敌视目前要比战争期间更加强烈。史家公认,1781-1789年的邦联时期是美国在经济、政治、外交上均极度困难的时期,而危机的一个直接原因就是战后英国货的大举涌入与冲击(梅俊杰,第五章,207页)。

  1789年之前,初创的美国不过是一个由主权州所组成的松散邦联。这一政治制度的经济后果是,邦联政府缺乏管制内外商业的必要权力。除了各州互设壁垒甚至互打商业战争外,更要命的是,在关税保护或自由贸易问题上州与州的立场不一致,为外国列强留下了可乘之机。纽约、宾夕法尼亚以及新英格兰地区数州先后颁布了关税法案,以保护本州制造业及航海业,南方其它州却为消费者利益和农产品出口而坚持自由贸易,反对征收关税。这就造成对外无法统一行动,反而互相拆台。马萨诸塞、新罕布什尔等州为保护国内航海业,禁止外国商船进入其港口,但另一些州的港口却为之敞开大门,这使得英国货能乘隙而入,通过这些州转运到其它地方。邦联政府原打算向进口商品征收5%的关税以确保国家政府的收入,但当纽约提出很多国会无法接受的条件时,这一计划只得作罢。没有各州的一致通过,有关举措便无法实行。邦联政府如此散乱松垮,使外国列强眼中的美国手无缚鸡之力,所以他们并没有把它放在眼里。英国人拒绝撤出在美国境内的堡垒,还支持分离主义运动,西班牙人也霸占山河,为所欲为(梅俊杰,第五章,208页)。

  汉密尔顿力主借贸易保护走工业化道路

  面对邦联丛生之积弊,美国联邦党人开始推动建立相对集权的强势联邦政府,并于1789年成立首届联邦政府。乔治·华盛顿在就职仪式上穿了一套国产康涅狄格宽呢服装,颇有象征意义地支持美国制造业,只是当时没有什么制造业可以支持。而美国之所以能够走上一条自主有为的工业化道路则端赖亚力山大·汉密尔顿。作为联邦党人领袖,他在财政部长任上确立了美国财政、税收、国债、银行、证券、贸易、制造业等诸多方面的制度及实体(梅俊杰,第五章,208-209页)。

  汉密尔顿的经济政策思想包括:鼓励商业和兴办制造业已成为近代欧洲各国的国策,美国也应迅速改变农业国地位,发展成一个工商强大的国家,如此方可谋得国家的独立和富强;现有国际体系中并不存在真正互惠的自由贸易,若以初级产品交换国外制成品而不是依靠国内供应制成品,将导致农业国财富的流失;打造权力集中的统一联邦是美国发展工商业的基本前提,国家通过积极的贸易政策和其它限制或鼓励政策可有力地促进制造业发展;使用机器等技术手段是提高总体生产率、增加总产量的重要手段,应当鼓励技术装备的引进;美国资源丰富,在发展制造业的同时也应综合发展其它产业,商业和航运业尤可推动制造业和整个国民经济的进步,并让美国成为一个海洋大国;美国应当在平等的基础上与英国恢复和发展经济联系和友好关系,特别应当仿效建立英国式的财税和金融机构制度。正如熊彼特所说:汉密尔顿很熟悉斯密派经济学,事实上熟悉得可以根据自己对实际可能性和必要性的看法来改造这种经济学,熟悉得觉察到了这种经济学的局限性。有自由贸易论者说,汉密尔顿的经济政策思想不过是英国那套重商主义旧体系按照美国的情况作些改变和调整而已(梅俊杰,第五章,209-210页)。

  汉密尔顿留下的政策印记首推有关幼稚产业保护与奖励的思想,这集中体现于他在保护主义者坦奇·考克斯协助下于1791年主持撰写的《关于制造业的报告》。该报告实际上提出了以政府经济发展政策为基础的动态比较优势理论,强调为摆脱非互惠的自由贸易,应当发展制造业。由于制造业领先国在技术、资金、市场等方面的先期优势,由于农业国居民创业的惰性和困难等等,要维持一国新兴产业与另一国成熟产业之间的竞争,在大多数情况下是不切实际的。故此,为发展美国的制造业应至少采取11种保护和奖励措施,包括:征收保护性关税,禁止竞争性产品输入,禁止制造业原材料的出口,向制造业发放补贴和奖金,免除或返还制造业原料进口税,鼓励发明和引进新技术和机器,加强对制成品的质量检验、提供便利汇兑和信贷,改善国内交通设施。史家论道,汉密尔顿证明了自己有未卜先知之明,这是因为他能创造未来(梅俊杰,第五章,210-211页)。

  汉密尔顿代表的保护主义政策受到了国内正在成长的工商力量的呼应。1789年北部一些州的商人和工场主联名向国会请愿,要求联邦政府支持和保护国内制造业;1792年,在波士顿和巴尔的摩等十几个城镇先后建立了以兴办制造业为宗旨的制造业协会。在此背景下,联邦首届国会通过了有关关税、吨税和消费税的法案,其中有关吨税的立法要求外国建造、外国拥有的船只在入境时支付每吨50美分的税费,而对美国建造、美国拥有的船只仅征收每吨6美分。部分由于这一歧视性立法,美国人拥有的商船吨位在1789-1793年间增加了2.5倍以上,美国商船总吨位超过了英国以外的所有国家(梅俊杰,第五章,211页)。美国的商业立法几乎照搬了英国的重商主义做法,19世纪初一位美国法官曾明言:国会1792、1793年管制航运和渔业的法令与独立革命前乔治三世时的英国法规一脉相承(梅俊杰,第五章,212页)。

  1793年英法开战后美国采取了中立政策,通过克制和签约先后避免了与交战双方的严重战端。这与保护本国航海业的立法一起,使美国的商业与航海业繁荣。到1800年,美国人拥有的商船总吨位已比1789年增长5.4倍,美国外贸航运收入已比1790年增长5.2倍,按人口比例计算,美国已成为世界第一航海大国。与此同时,美国的出口在1792-1795年间增加了一倍,到1801年再翻一倍。不过,美国的出口主要包括了粮食、棉花以及转口货物。随着贸易兴盛带来的收入向整个经济扩散,美国经历了出口导向型的增长。商业与航海业带动了经济繁荣(梅俊杰,第五章,211-212页)。

  不过,保护主义和中立外交却并未给制造业带来与航运业类似的立竿见影效果。发展制造业的起效要缓慢得多,超过了当时的乐观预期。汉密尔顿本人在1790年代初就曾积极组织过一个大型纺织项目,但还是归于失败。联邦政府成立前后,新建的一些较大规模的制造业工场几乎全部倒闭,余下的也限于严重困境。在1801年的326家股份公司中,只有8家属制造业。此外,当时的关税手段作用也不足。根据1789年通过的首个联邦关税法令,在81种应税物品中,对30多种征收特种关税,其余则征收7.5—15%的从价税,而对于许多未列举的进口物品仅征收5%的从价税,总体的税率很低,平均不超过8.5%。此后在1790、1792、1794年都提高过关税,其中,1792年对多数种类的货物关税还提高了50%。而这些关税并不足以抵挡欧洲商品的冲击并扶持本土制造业成长。汉密尔顿本人也曾担心关税会增加到有害的过分程度。他也认为,过高的进口关税会造成普遍的走私倾向,这往往不利于正当商人,最终也不利于税收本身。这种关税会使社会上其他成分不适当地从属于工业阶级,给予后者过早垄断市场的机会(梅俊杰,第五章,212-213页)。

  杰斐逊却崇尚以农业立国和自由贸易

  在同时代的人看来,汉密尔顿的新意显得令人不安,简直就是空想,因为这位胆识过人的财政部长远远超前了。在当时的美国政治圈中,自由贸易论大有市场,许多领导人发现自由贸易论与那些激发美国反抗英国的理念正相契合。更主要的是有实际利益在发挥作用。国会中的大多数南方议员认为,政府鼓励发展集中于北方的制造业只会增加南方的负担,故而群起攻击汉密尔顿的主张。而北方议员中虽不乏大商人,却没有一个制造业工场主。于是,汉密尔顿精心制定的报告在国会却受到冷遇,被长期束之高阁(梅俊杰,第五章,213页)。

  最为要害的是,同为立国之父的托马斯·杰斐逊在国家发展道路抉择上持有与汉密尔顿几乎完全相反的立场。他主张美国应当以农立国,建立一个以自由小农为主体的民主共和国,避免走西欧发展工商业和建立大城市的道路。他的名言是:“让我们的工场仍设在欧洲吧!最好把粮食和材料运送给那里的工人,而不让那些工人来找寻粮食和材料,免得把他们的生活方式和原则也一同带来”。基于这样的想法,杰斐逊崇尚小政府,不主张由政府出资鼓励制造业,认为这与自由经济原则相背离;同时他崇尚自由贸易,相信各国都应努力生产大自然赐予其生产的产品,以之互通有无,自由交换。杰斐逊重视与法国的关系,厌恶金融银行业,倾向于让州保留更多权力,强调拓展西部而非面向海洋,这些政策思想都增加了美国初期发展过程中的复杂性和曲折性(梅俊杰,第五章,213—214页)。

  杰斐逊率共和党人赢得1800年大选,次年开始当政,结束了此前十年实为联邦党人治理的时代。而联邦党特别是由于税收等方面的政策,既在丧失民心,复又内部分裂。而1800年的美国农业人口占绝对多数,杰斐逊的共和党凭借其重农亲民路线和大张旗鼓的宣传,争取到了民众普遍的支持。其时制造业主和城市技工也因官方鼓励制造业政策的挫折而发生政治转向(梅俊杰,第五章,214—215页)。

  随着联邦党的败退,主政的杰斐逊把鼓励发展农业、商业是农业的婢女、让制造业放任自流这样的理念带入了政策。1801年初,正当国会讨论关税政策时,几乎每天都有请愿书送达。纽约的制造业主请求政府帮助兴办本国的制造业,盼望政府设置保护性关税政策以抵御外国货特别是英国货的冲击。然而,无论是国会还是杰斐逊本人,对这些请愿都未给予应有的重视。本来,面临外国制造业的激烈竞争和不足以提供有效保护的关税率,美国的新兴制造业已经举步维艰,较大的制造业工场纷纷倒闭,仅剩下小手工作坊苦苦挣扎。又碰上杰斐逊只热心于农业,对制造业袖手旁观,不管不问(梅俊杰,第五章,215页)。

  然而,美国并未走上以农立国的落伍歧途。共和党政府中的财政部长艾伯特·加勒庭通晓经济并实事求是。作为共和党中最早认识到制造业的重要性并主张政府予以支持和保护的人,加勒庭在1804年的财政年度报告中建议过提高某些产品的关税。后经多次调整,到1804年,通常的关税已提高到17.5%。当时,尽管工业家事前用尽一切方法来说明提高税率的必要,但利害相左的各派势力坚称自由贸易有利,高关税有害,最后只是由于关税收入不足,才不得不实行了这个措施。再后,在加勒庭的提议下,1806年国会通过了禁止玻璃、皮革、铁钉进口的法案,以便对这些制造业实行保护。1808年,加勒庭还向国会提交报告,以图通过对交通设施等的内地改进有力地促进国内制造业的增长。但由于杰斐逊末给予支持,有关计划未能获得国会采纳。总体而言,缺乏支持特别是缺乏足够保护性关税支持的美国制造业仍然岌岌可危。到1810年加勒庭还在他的《关于制造业的报告》中强调:“即使现在,美国制造业所要克服的唯一重大障碍还是来自欧洲最大的制造业国家的巨额资本,它使欧洲商人能够得到期限极长的贷款,从事低利销售,有时还能亏本销售”(梅俊杰,第五章,215—216页)。

  1794—1816年间,美国国会总共通过了修正关税的24部法案。但是1816年以前的各种关税主要仍然是为了增加国库的收入,只起了偶然的保护作用(梅俊杰,第五章,221页)。

  禁运、战争和高关税让美国走上正轨

  19世纪初的英法交战中美国难以维持其中立国地位。特别是英国海军劫走了大批美国舰船后,杰斐逊推出了从1807年底生效的“禁运法案”,全面断绝对外贸易联系,借以继续避战并教训敌视美国的英国人。作为法兰西的崇拜者,杰斐逊深受重农学派影响,进而认为在贸易交往中,工商业国必须依赖农业国才能生存,因为前者输出的是仅供少数人使用的奢侈品,而后者输出的是供多数人使用的必需品。按照这个逻辑,农业国不怕隔断外贸关系,禁运是农业国对付工商业国的有力武器。这是杰斐逊禁运政策的思想基础(梅俊杰,第五章,216页)。

  禁运固然使英国国内粮棉货紧价涨,同时其出口用的制成品滞销价跌,但美国的眼前损失也很大:出口在1808年大跌79.3%,进口也下跌58.86%;美国国内小美、烟草等农产品价格大幅下滑,联邦财政收入从1808年到1809年锐减了一半多。沿海地区的商贸、航运业和民生受到严重打击,南部和西部的农业经济也蒙受较大损失,连杰斐逊自己的种植园也负债累累。在一片民怨当中,以杰斐逊为首的共和党人开始向汉密尔顿重视制造业的路线回归。杰斐逊本人承认形势迫使他们把一部分力量和资金用于国内制造业和交通的改进。而麦迪逊1809年继任总统后,一方面立即调整禁运政策,另一方面则明确指出,应当促进国内制造业的加速发展,以在一些基本制造业产品上摆脱对别国的依赖(梅俊杰,第五章,216—217页)。杰斐逊确曾表述过“禁运可以直接鼓励国内制造业生产”这样的思想;他在总体任职末期,尤其是在退职后,也的确改变了自己对制造业的曾经的漠视,但是很难说杰斐逊真的是为发展美国的制造业而实施禁运的(梅俊杰,第五章,217页)。

  当代的某些经济史学者力图强调禁运对美国经济发展的害处。这是因为,在1812年战争前的拿破仑战争以及随之相伴的贸易禁运为贸易和航运提供了巨大的机会,但是也对年轻的美国经济形成很大的负面打击。美国在该时期之后成功生存下来一些新产业。人们谈论这个时代美国中立的直接好处。诺思将1793年到1807年的年份描述为“极其繁荣的时期”,繁荣来自航运业收入,净余额从50—80亿美元增长到380—400亿美元,还有出口价格上升和贸易条件的上升。而一旦在1808年开始禁运,尤其是美国在1812年加入战争,这些收益就发生逆转。航运收入和出口猛烈下降,贸易条件变得不利于美国。根据诺思的分析,禁运确实在促进美国制造业方面产生了一些作用,但是发展的路径并不适合此时美国的比较优势,只是人为地促进了在战后竞争中很快衰败的工业化。因此战争期间的余额即使实现了早期阶段的繁荣,但是实质上似乎没有推进美国经济发展(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.722-723)。

  后来戈尔丁(Goldin)和刘易斯提出的观点是,拿破仑战争时代是繁荣时期,他们试图降低中立时期“传奇般的重要性”,不过估计所得仍是非常大:年人均收入增长率在30%到40%之间。他们也确实表明对发展而言收益更加持久——海港城市和内地城镇增加了,航运吨位上升,银行业和商业化普及(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.723)。

  无论如何,杰斐逊的禁运对美国的制造业来说是个否极泰来的转折点。从禁运的自我封锁,再到商务和边境矛盾激化导致的1812—1814年第二次英美战争,包括其间英国对美国港口的封锁,所有这一系列隔断贸易的事件,激发了美国民族主义情绪上升、使共和党与联邦党政见合流,最重要的是,确实让美国的制造业获得了自由贸易状态下难以具备的成长条件。在杰斐逊的禁运下,沿海地区特别是港口城市的失业和经济困难无可否认,很多人遭受了严重的收入损失,这也是杰斐逊在大选中被麦迪逊击败的重要原因。但国内的制造业开始成长了。禁运和封锁意味着美国不能与外国人彼此贸易,其结果是,如果美国人想继续消费某些产品他们就只能自行生产。于是美国开始发展进口替代产业,尤其是纺织业,这些行业吸引到了商业资本,因为商业资本已无法像通常那样投入到对外贸易中(梅俊杰,第五章,217—218页)。

  在杰斐逊1808年实行禁运和1812—1814年的第二次英美战争期间,对美国制造业的投资骤增。美国金属和机械制造业、化工行业、纺织行业等制造业全部行业开设的工厂,在1807年只有4个,在之前的7年中有些年份甚至没有,到1808年增至7个,1809年就增到26个,1814年增加到128个,而到1817年就减到只有8个。纺织业1807年之前几乎没有开设工厂,但其开设工厂数1809年就为18个,1814年增加到105个,而1817年则减到只有5个(梅俊杰,第五章,218—219页)。

  当美国人被迫与通常的供应源隔断关系后,他们在1808年相当成功地转向制成品的生产。杰斐逊实施的禁运迎来的正是他自己害怕而其政敌汉密尔顿所盼望的东西,这就是工业化的启动。连一些杰斐逊的支持者都敦促他,主张不论欧洲政治最后如何收场,都应准备延续这些限制进口的措施。按照沿用的1804年修订的关税率,美国工业在与英国工业对抗时本来仅能勉强维持现状,如果不是由于1812年的宣战而实行禁运,美国的工业面对英国的竞争无疑将完全崩溃。史家普遍相信,禁运法案和英国的封锁都扮演了保护性关税的角色,使得新英格兰的工业在1812年战争爆发之前和战争期间飞速发展(梅俊杰,第五章,219—220页)。

  在美国独立之后,只是到了北美工业化启动后,美国才真正开始引起英国政府和工商业资产阶级的不安。于是,随着英美“根特和约”在1814年底的签订,英国人不惜以低于成本的价格向北美倾销商品,想以此来摧毁美国新兴的制造业。而1815年初,美国自己也通过法令,规定只要任何一个外国取消了对美国所采取的差别关税和抵偿关税,美国也将给予同等互惠(梅俊杰,第五章,220页)。

  随着1815年拿破仑战争的结束,欧洲各国特别是英国立即下手抢占此前丢失的市场。这使美国一方面难于对欧洲出口,另一方面国内市场又充斥了廉价的欧洲产品。1815年涌向美国市场的英国棉纺织品相当于当时美国国内产量的四分之三还多。因此纺织品价格急剧下降,其它价格尤其是进口货价格也下跌,1814—1815年跌去15%,1815—1816年再跌20%,1816—1817年又跌15%。而在这些年头,国内价格总水平下跌不足9%。于是国内产品面临着来自进口货的严重竞争。这里也有英国恶意倾销的因素。当时英国出口的棉布在美国东部沿岸港口寄售,经常用拍卖的方式争取快速售出。英国一权威人士1816年在议会作证说,汹涌的英国货低于基本价作了销售。同年英国财政大臣也说:战后首次出口造成损失,为的是通过充斥市场把美国这些危险的制造业扼杀在摇篮里,是战争让这些产业违背事物的自然法则强行冒了出来(梅俊杰,第五章,220—221页)。

  外国商品涌入造成制造业工场纷纷陷入困境甚至破产,面对此局面美国制造业界要求政府设置更高的保护性关税,在国会中也有普遍的共识,认为需要出台某种类型的关税以便促进调整。1816年关税法就是在这种背景下出台的。(梅俊杰,第五章,220—221页)。1816年以前美国的各种关税主要是为了增加国库的收入,只有1816年关税法才被认为是美国历史上第一个保护性关税。它启动了重要的转型。虽然人均出口值在1815年后下降了,但这很可能标志着人力和物力向国内渠道重新配置,这些变化最终将促成工业化(梅俊杰,第五章,221页)。

  这样就形成了美国精英所谓的“美国体制”。早在联邦建立之前汉密尔顿就希望结成联邦以建立起伟大的美国制度,不受大西洋彼岸一切势力或影响的支配。在此后的探索中,与联邦党人合流的新共和党人继续光大这一美国体制。先任众议院议长、后任国务卿的亨利·克莱一改原先支持自由贸易的立场,重申“美国体制基于两个原则:工业化和贸易保护”,坚持认为,穿本国生产的服装符合每个美国人的利益,强调抛弃自由贸易和自由放任原则,通过关税保护政策,鼓励制造业奋发有为,使美国彻底摆脱对外国的依赖。国会共和党领袖、后任国防部长的卡尔霍恩说:政府之所以必须对经济实施保护,首先是因为国家的主要对手英国的天然的经济竞争,以及英国民族主义者对美国迅猛发展的嫉妒。曾经为自由贸易而战的斗士丹尼尔·韦伯斯特后来也开始大肆赞扬关税对东北部各州制造业的刺激作用,不再信奉后来作为政治经济科学而提出的自由放任学说。总之,保护性关税,作为鼓励制造业发展的有效手段,已从有争议的权宜之计提升为美国的核心国策,不论是工商人士还是主流经济学家和有影响力的政治家都已站到了这一立场上。到1828年,美国体制的观念已成为在国内占主宰地位的信条,在独立半个世纪后终于将国家牢牢地纳入工业化轨道(梅俊杰,第五章,222页)。

  第三节              内战前的纺织业与关税保护

  纺织业不仅是美国内战前的世界上技术先进、需求庞大的战略性产业,而且正是棉纺织业在1812年到内战之间把工业革命带给了美国。北美本来并无像样的纺织业,独立前夕大量从英国输入纺织品,衣着对母国的依赖非常严重,以致独立革命时曾有担心,北美人将只得赤身过冬了。也正因如此,汉密尔顿亲自推动制造业时选定的项目就是纺织业。不过美国纺织业发展的技术推动力均来自英国。为了获得纺织技术,美国人曾在英国私下散发告示,承诺重奖赴美制造纺织机械者,吸引到的技术人员包括了日后被誉为美国制造业之父的塞缪尔·斯莱特。此人自制机器设备,在1790年代初促成美国首家棉纺织厂投产,由此工业革命也在美国拉开了序幕。弗朗西斯·洛维尔在对英国兰开夏的棉纺厂进行刺探后,于1814年在家乡马萨诸塞州建厂,首次将纺纱、织布、印染安排在同一厂房内,实现了纺织加工的一体化。然而,美英议和后英国纺织品的进口使年轻的美国纺织业遭受巨大冲击,纺织业是感受外来竞争切肤之痛的主要产业之一。它经历了大量的失业和工厂关闭,并起而在1816年大张旗鼓地要求关税保护。1816年关税法首先是洛维尔等纺织制造商游说的结果(梅俊杰,第五章,223页)。

  高关税使美国纺织业迅速取得长足进步

  美国的纺织品关税从1816年起大体上步步上升,虽然1833年后曾有下调,但实际上税率在19世纪中期之前还是维持在相当的高位。1816年关税法订定了从7.5%到30%的从价税,对棉花、羊毛、生铁和其它一些受到最近战争鼓励的制成品给予了特别保护。具体来说,对所有的棉纺织品征收25%的关税,而凡价格低于每码25美分的纺织品均按视同25美分的价格征税。这样,实际最低税额达到每码6.25美分。关税率名义上此后仍保持在25%,但征税视同价在1824年升至30美分,1828年又升至35美分。而在此期间棉纺织品价格几乎一直在下降,征税视同价的上升使关税率实际上变得越来越有限制性。1828年进一步提高了关税,当年出台的所谓“可恶关税”使棉纺织品关税率达到内战前的最高点。1830-1832年棉纺织品的实际关税率为71%。1833年,棉布的每码绝对税额从8.75美分降到8.4美分,可是因为棉布价格降幅更大,所以关税率反而上升到82%。1842年每码棉布的税额调减为7.53美分,不过,由于棉布价格滑落到7美分以下,关税率实际上超过了100%。只是在1846年之后,棉纺织品关税才有下降,特别是随着废止了征税视同价规定,实际的和名义的从价税率拉平在25%,到1857年,税率又降至与一般制成品关税相应的24%(梅俊杰,第五章,223-224页)。

  这个时期长期存在的征税视同价使实际征收的关税大大高于名义税率,而且越是低价的纺织品越是得到更严格的保护,如此造成来自亚洲的进口遭到特别阻遏。但对高档的进口品却未能竖起足够高的壁垒。这可能是有意为之,因为种棉利益集团担心,过分限制高档棉纺织品会诱发其主要出口国英国的报复,自己的原棉出口会因此受到影响。结果是,美国中低档纺织品生产发展迅速,但高档品市场以后长期为英国占据,连美国国内原有的专产高档品的企业都未能获得应有机会(梅俊杰,第五章,224-225页)。

  关税保护对美国纺织业的成长起了显著的促进作用。在纺织业集中的东北部,1816—1840年间,新英格兰规模制造业雇工数从占全部劳动力的1%稍多跃升到接近15%,这种迅猛发展“是由棉纺织业的扩张主导的”,因为同期内新英格兰纺织业的增加值提高了20多倍。至1840年,棉纺织业已占新英格兰制造业附加值的三分之二。在美国全国,棉布产量1815-1833年间年均增长15.4%,1834-1860年间年均增长仍维持在5.1%。而前一阶段的名义关税率明显高于后一阶段。与此同时,纺织业的技术装备也大步前进。1788年费城还在游行中展示手动的梳棉机,而20年后,美国已经用动力开动了近十万台棉花纺纱机,1810—1820年间这个数目增加了两倍,在下一个十年里又增加了两倍多(梅俊杰,第五章,225页)。

  全美棉纺厂在1831年已有795家,1859年再增至1091家,数量仅次于英国。不出19世纪的第一个25年,具有创业精神的美国人在关税保护的帮助下已建起了世界上规模第二的工厂化纺织业。美国的生产商顺应当地条件,开发了新的产品和新的技艺。到1820年代末,部分美国新产品与英国产品竞争起来,在一些第三方市场进行销售。不过,英国高档棉纺织品进口仍维持在相当的数量(梅俊杰,第五章,225-226页)。

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  纺织业体现保护激励产业成长的一般机制

  关税保护对于美国纺织产业成长的具体促进首先体现于,关税抬高了进口货在美国国内市场的销售价格,从而为尚无竞争优势的国产货保留了市场空间。19世纪初英国的纺织业在规模经济、技术水平、经验积累等方面都远优于美国,能以明显更低的成本进行生产。这种条件下两国之间的自由贸易会使美国公司在自己市场上遭遇英国人更低价的竞争(梅俊杰,第五章,226页)。

  1833年,在普通质量等级下,英国向美国出口的非染印布加征关税前在美售价可为每码12.77美分,美国加征的关税为8.75美分( 关税率高达69%),税后售价是每码21.52美分;而作为美国当时普通产品的黄褐未染印布售价为每码10.17美分。这一售价差意味着在关税保护下美国自产纺织品可以拥有约 (21.52—10.17 = ) 11.35美分的价差空间,以抵消其与进口英国货在竞争力方面的劣势。假如没有关税保护,两国产品的价差只有每码 (12.77—10.17 = )2.6美分,那样,凭借英国产品质量更高等优势,美国自产货的销售空间就大为缩小。事实上据计算,假如没有保护,美国货哪怕售价低到每码7.05美分,其市场优势也还不存在,进口也还会发生。而美国棉布实际每码10.17美分的平均售价远远超过了这一进口门槛7.05美分。因此,美国的纺织业几乎完全依赖于保护。棉纺织品在1830年代几乎占到新英格兰大型制造业附加值的三分之二,撤销关税至少会减少纺织品附加值的四分之三,这意味着新英格兰大约一半以上的工业部门将会破产(梅俊杰,第五章,227页)。

  保护性关税有通过抬高进口货价格而为国产货保留市场空间的效应,此外还有一些不很直观的正面效应,如企业内部资本积累与扩张、外部规模经济及专业化、技术与管理的进步、培训与技能扩散等等。长期的关税保护对美国早期的纺织业产生了“干中学”的效应,让企业及整个行业有机会积累技术经验,把长期的平均成本逐渐降低到一个更低的水平。据研究,美国纺织业在1830年代的劳动生产率平均年增6.67%,这一增幅中有39%可以归功于效率的提高,而效率提高中有78%可以归因于“干中学”。也就是说,主要由关税保护引发的“干中学”效应贡献了劳动生产率年均增长中的30%,其贡献几乎是当时资本投入贡献的三倍。经济史家说,如果美国的幼稚工厂在1820年后没有得到保护的话,其纺织行业成长速度不会那么快,也许根本就不成长,整个经济将会失去由各个生产者及其供应商所获得的经验。当时因高关税保护而在马萨诸塞州形成了纺织业集聚,由这种集聚推动了美国机械制造业的发展,这也得到了经济史家的承认(梅俊杰,第五章,227-228页)。

  弗兰克·陶西格在1880年代著文时,虽然强调禁运等外部事件促成了美国纺织业的生长,从而看到了保护幼稚产业的必要性,但他依据美国棉纺织品开始对外出口等事实,认为保护或许走过了头。他说,可能早在1824年,几乎可以断定的是到1832年,纺织行业已经赢得了稳固的地位,已能应对与外国在同等条件下的竞争。陶西格此说为长期居于无可争辩的支配地位的正统说法。然而,以后大量实证研究都推翻了这一结论,证明了美国内战前对纺织业的长期高关税保护都是必须的、有效果并且有效率的(梅俊杰,第五章,228页)。

  1970年代有研究明确指出:早期棉纺织业,作为工厂制度的先导和内战前美国制造业的重大部门,对于早期工业化的拓展具有特殊作用,故而发展纺织业是一个值得抓住的机会。而英国的成就一方面使棉纺厂的建立简直成为一个举世公认的经济进步的象征,另一方面却又阻碍着它国对英国榜样的效仿。英国工业优势十分显赫,在此历史背景下,打算模仿者都能看到,发展自己的棉纺织业会遭遇严重受阻的风险,阻力不是来自于自然的原因,恰恰来自于英国工业领先一步这个既成事实(梅俊杰,第五章,228-229页)。

  1980年代有研究得出结论说:通常以为,保护到1833年便不再必要,而现在展示的结果与这一通行观点决然相反。通过贸易保护而实现的工业化可能是一个长期的过程。到1833年时,棉纺织业已被高关税保护了17年,况且还有此前的禁运,以及1808—1815年间额外七年的交战岁月,然而该产业尚且无法独立地站住。美国棉纺织业的低端靠了关税才获得兴旺发展(梅俊杰,第五章,229页)。

  1990年代的研究同样证明:过去的历史学家夸大了美国纺织业的成就,棉纺织业在内战前并未取得与英国同等的技术水平。撤除关税将使几乎所有美国棉纺织生产者(包括著名的沃尔森和洛维尔厂家)处于严峻压力之下。引入自由贸易的话,很少有生产者能够存活下来。这个结论的依据是,美国当时的生产优势只存在于部分低端棉纺织品,而在高端产品上英国占有显著优势。事实上英国货能够跨越美国关税而依然大量出口到美国,也证明了这一点。1840、50年代可靠的市场售价数据显示,甚至在其专长的低档布这一领域,放开关税的话美国产业都难以展开竞争。1845—1860年间经常出现的局面是,美国棉布的国内售价比起英国棉布价格加上其输美运价还要高出一成,尽管美国人获取原棉和动力等要素的成本都比英国人低。即使就美国纺织品的出口而言,内战前它们在行业总产量中从未占到一个大的比重,哪怕是1850年代初高峰时也不足10%,而且总体上美国还在继续进口棉纺织品。相比之下,同期英国的纺织品出口约占其总产量的三分之二,出口值即使与美国出口高峰时比也要高出30倍以上。美国人唯一可以在出口市场上与英国作点竞争的只是低档纺织品。因此,美国内战前的棉纺织业,即使已有了半个世纪的技术成就,但如果得不到保护的话,最多只能成长到它实际规模的一小部分,而真按那么小的规模算,这个产业也许会失去重要的集成规模效益并且已经消失了。撤除关税的话,将会摧毁国内棉纺织业,产量将会下跌55%。其它制造业也会遭受重大打击,产量会萎缩22%。所以,毫不奇怪,大量集中于东部城市地区的产业工人对于维持关税抱有强烈的兴趣和利益(梅俊杰,第五章,229-230页)。

  高关税保护成就了纺织业这一美国内战前的首要工业部门。新英格兰的棉纺织业在经受1815年之前某些严重的起伏后,终于在1820年代兴起。此后直到1860年,它都是美国首要的工厂化产业,而且位居世界生产率水平最高的行列。1860年就附加值而论,棉纺织在十大领先行业中占据首位,超过了木材、鞋靴、面粉与食品、男装、机械、毛纺织、皮革、铸铁、印刷与出版。假如把棉纺织、男装与毛纺织三者计作纺织业,则它可以在所有领先行业中三分天下有其一(梅俊杰,第五章,230-231页)。

  当时美国纺织业还起着主导作用,发挥了后向联系和前向联系的战略作用,拉动了美国总体的工业化。前向联系是指带动男装制作行业这样的作用,这作用在发明缝纫机之后更为明显。更有意义的是后向联系。早期的许多棉纺织厂自己造机器,但随着市场的扩大,机器工场从厂里分离出来并开始集中为机械制造业。而纺织机械工业本身又继续产生进一步的联系效应,带动铸铁、机械工具、金属制造等行业。1813—1853年的大部分时间里,纺织机械制造看上去已成了美国最大的重工业。从纺织厂和纺织机械工场里产生了一批人,他们为美国工业革命提供了大多数的工具。这样,由关税保护导向棉纺织业的成长,由棉纺织业的成长导向纺织机械制造的发展,乃至带动了机器制造、铁路、钢铁,以及一般的重工业。美国前期产业优势的积累主要还是有赖于背弃自由贸易和采纳贸易保护(梅俊杰,第五章,230-231页)。

  内战前呈现前低中高后又低的关税总趋势

  总体而言,美国在内战前长期维持着较高的关税水平,这也是联邦财政收入的需要,关税在内战前的大多数时间里创造了至少80%的联邦收入。不过,这期间的关税走势也难免起伏和反复。除去立国初期外,大致上1816—1846年为关税水平较高的阶段,而1846—1860年则是关税水平较低的阶段(梅俊杰,第五章,232页)。

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  1816年关税法开启了税率稳步高企的过程,其中1824、1828年出台的关税法是两个陡然上升的台阶。有关商品的名义从价进口税1824年与1816年相比,除仍维持扑克牌309%和蜡烛90%的关税率外,硫酸(1824年关税率为71%)升幅达373%;玻璃瓶(61%)升205%;棒铁(53%}升165%;簿纸(70%)升133%;地毯(52%)升108%;醋(31%)升106%;铁砧(35%)升75%;棉花袋(26%)升73%;脂烛(75%)升67%;巧克力(20%)升33%;艾尔啤酒(23%)升28%;明矾(80%)升25%;小麦(20%)升33%;煤(42%)升20%。而1828年的关税法令更使平均关税率远远超过50%,代表了美国关税的高潮,故而时人称之为“可恶关税”。这个名称出自初级产品出口利益集团之口,他们一向担心高关税会使自己失去在海外的出口市场,国内制成品价格的上升又会加重自己的经济负担。在早期高涨的民族主义消退之后,围绕关税问题的利益之争就引发了南北双方的严重对立情绪,连曾一度热心支持1816年税率的南方政治家卡尔霍恩都带头反对保护制度(梅俊杰,第五章,232页)。

  由于“可恶关税”达到了南方无可接受的程度,南北矛盾激化,南卡罗来纳州甚至威胁退出联邦。最后的解决方案是1833年的“妥协关税”。依照该法,十年内逐步下调原来过高的关税,从此开始了一个贸易自由化的进程。到1842年,制成品进口税降低为平均25%,同时免税入境的产品数量跟着增加。不过,这一相当自由化的关税存续时间非常短。高度保护主义的辉格派的崛起,加上1841-1842年的政治危机,又导致从1842年起关税回归到大致1832年的高关税水平。不过,自1846年至1861年内战爆发,美国的关税的确明显低于此前水平。迎合西部谷物种植者和南方种植园主利益的民主党上台后,财政部长沃克指责关税为了保护制造商的利益而牺牲了农业的利益,随后通过了1846年的沃克税法。及至1856年,民主党政治纲领甚至明确提出要在全世界推行自由贸易。这一系列活动的结果是,1846年税法按大约10—20%的幅度降低进口关税,并且统一了从价税体系,51个最重要进口商品类别的平均从价税为27%。从此直到1861年,关税几乎没有再作重大调整。总之,在内战前的30年里,关税率不断降低,随着1857年关税法的通过,进口税达到了该世纪中的最低点。到1861年时已降低至14.21%。有观点认为,内战前夕美国在几年里达到了1816年以来最接近自由贸易的程度,处于一个很节制的保护主义阶段(梅俊杰,第五章,233-234页)。

  美国国内经济和政治力量的对比与美国内战前关税的起伏密切相关。内战前的美国经济以农业为主体,全国人口的84%在农村,而全国制造业的90%在北部。虽然1810—1860年间制造业总值大约增长了十倍,但制造业在1860年的增加值仍明显小于美国三大作物玉米、小麦、牧草的总值,工业投资总量还不到农地和建筑总值的六分之一。制造业与农业的雇工数之比也只有1:3.8。而在美国的民主制度下,商业政策的制定始终受到利益集团的直接压力。该时期游说活动非常活跃,各种集团向国会提出了大量请求。在1824、1828、1842年的三个关税法出台过程中,全美对众议院制造业委员会进行游说的行业集团分别有58、61、46个,其中持保护主义立场的分别有32、29、43个,包括东北部地区的纺织、钢铁等制造行业,还有北部等地区生产羊毛、大麻的农场主;持自由贸易立场的分别有24、32、3个,包括南部地区的农场主,特别是严重依赖出口市场的棉花和烟草种植者、棉花袋生产者,以及大西洋沿岸的商业、海运和陆运部门(梅俊杰,第五章,234-235页)。

  其时欧洲的贸易自由化趋势也强化了美国国内有关势力的自由贸易立场。英国由废除谷物法而来的进口美国粮食的可能性在一定程度上鼓励了调整高度保护主义的美国关税,1846年的沃克税法被同时代人认为是对英国贸易新开放的一个很早的回应(梅俊杰,第五章,235页)。

  美国这个一度的贸易自由化一度增大了初级产品在出口中的比重,同时缩小了制成品在出口中的比重。在1830年,美国的制成品(包括半制成品和制成食品)在出口中尚占32.3%,原材料则占67.8%,而到“妥协关税”启动关税降低之后的1840年,制成品的比重下降到28.6%,原材料的比重则升到72.4%。在贸易自由化的1850—1858年间,制成品的比重仍只微升至32.8%,大致与实行高关税的1830年持平。而在开始实行高关税的1859—1868年间,制成品的比重骤然升至44.8%,同时原材料的比重大幅降至55.3%。在贸易自由化过程中,棉花占美国出口总值的比重高且继续增大,从1820年代的47.6%扩大到1830年代的58%,在1840年代和1850年代也都分别保持在49.8%和53.2%,美国成了英国棉纺织业的主要原料供应国。按照当时贸易自由化后美国的状况,美国的外贸结构仍然显示着殖民地的痕迹(梅俊杰,第五章,235—236页)。美国的政治独立并不意味着经济的独立。贸易的逆差,制成品的输入,原料的输出,对外国投资的严重依赖,所有这一切都表明殖民地经济的继续(梅俊杰,第五章,237页)。

  1840年代以降的相对贸易自由化时期只是美国发展进程中的一个插曲,其中真正严重自由化的时段并不太长。这个插曲总体上不能改变下述基本事实:美国是唯一的长期而系统地实行保护主义的经济强国。内战前的很长时间里占上风的终究还是保护主义。依靠前期的关税保护等鼓励措施,工业革命早已扎根并在扩张,特别是在新英格兰等老工业区。1850—1860年间,新英格兰和中大西洋地区虽然制造业企业数分别减少了8%和1%,但其单位企业资本投入和产出、雇工人数和人均产出等指标都显示出幅度很大的内涵式规模化增长。与此同时,西南部乃至南部地区也在出现不少服务于当地市场的较小规模的制造企业(梅俊杰,第五章,236—237页)。由于制造业的成长,逐渐减少了对英国商品的依赖,到19世纪中期,美国正在顺利地走向一个现代工业国家(梅俊杰,第五章,237页)。

  1838年,美国实际运行中的火车头有350个,其中271个由国内制造,加到一起它们占美国全部蒸汽马力的7%。1849年火车头占蒸汽马力的比重扩大到35%,到1859年则升至60%(梅俊杰,第五章,237页)。

  无法否认贸易保护促进产业成长的作用

  经济史家贝洛奇(Bairoch)1993时感叹:“直到最近,自由贸易的教条依然十分强大。我没有看到1980年代之前出版的任何研究认为,保护主义对美国19世纪产业的影响是正面的。”而据他估算,美国1820—1840年间的人均国民生产总值年增幅为2.1%,而1840—1860年间却为1.7%,较高关税的前一阶段比起较低关税的后一阶段经济增长更快。1840—1860年间贸易自由化程度更高的欧洲年均增幅为0.9%,该时期保护程度相对更高的美国显示了更高的经济增幅。不过,贝洛奇也指出,还应考虑到其时美国还拥有其它若干有利条件,如农业中很高的土地人口比、工业中十分丰裕的原料供应、外部劳动力和资本的大量涌入等。不过,已有研究都注意到在美国开始实行保护关税的年代,其经济也开始出现较为持续的增长。他们都包含一个共有的线索,即1820年代或1830年代出现了转机,经济增长速度加快了。这种加速显示着起飞进入持续增长的特征(梅俊杰,第五章,238页)。

  由现在保留着的美国早期公司成立的有关数据可以看到,在关税保护与美国纺织业之外的制造业发展之间存在紧密的因果联系。1818—1830年间,在新英格兰尤其是制造业最活跃的马萨诸塞州,制造业公司制从原先用于毛纺织、棉纺织、铁器制作等早期经营目标扩散到其它产业。据马萨诸塞州发放的执照所列明的经营目标,纺织品制造从1800—1817年间占全部执照所列目标的77%下降到本阶段的58%,不仅铁器,而且有色金属、化工、机械、纸张、石材、陶瓷及其他品类也更加频繁地出现在公司经营范围中。同样的变化也出现于其它一些州发放的经营执照。制造业公司组建量的上升以及从纺织业向其它产业的多元化扩展,与高关税政策的执行在时间上正好重合。1831—1843年间制造业公司执照发放达到战前最高比重,高于随后的1844—1862年,而到1863—1875年间,其比重又大幅回升。这些也都证实了关税保护与制造业扩展之间的直接关联性(梅俊杰,第五章,239页)。

  铸铁业是一个反面例子。美国原本拥有颇为可观的铸铁业基础,独立革命时生产着世界铁产量的大约15%,其中大部分出口英国。但是,铁行业1820—1860年间的全要素生产率年均增长仅为1.1—1.4%,还不及棉纺织业的一半。一个重要原因是,1830年对铁的进口关税曾允许征收后再退税,这实际上大幅降低了进口铁的价格,两年之后还实施了十年有效的自由进口政策。只是在1840年代前期对铁进口实施了关税保护,加之英国国内铁路建设减少了出口,美国才开始以本地铁来满足铁路需求。然而,对生铁的关税在1846年又有降低,造成进口铁的竞争再次加剧,英国在1850年代又大举向外出口低价铁。这便造成美国铁业一直难以获得包括技术在内的综合发展,直到1850年代末,逐步增加的国产铁轨才超过了进口(梅俊杰,第五章,239—240页)。

  自由贸易论者反复念叨贸易保护有代价。而一位美国经济学家说:“经济发展并不是单纯地减少扭曲与浪费。美国生活水平高,并非因为我们现在或以前更接近于帕累托最优配置。事实上,美国经济中存在着大量的扭曲与浪费。经济发展所关涉的是一套完全不同的命题,比排除扭曲与浪费要重要得多。帕累托最优对长期经济发展问题并不重要,日本、韩国等都远远偏离帕累托最优。”自由贸易论者惯于夸大关税的代价,包括渲染关税对于美国南方经济的危害。事实却是,在造成美国沿海南部经济衰退的许多原因中,关税只不过是其中的一个。然而,南部的人们把他们对经济的许多不满都归罪于关税政策(梅俊杰,第五章,240页)。

  陶西格曾被指带有自由贸易党派色彩,他坚持认为美国对铸铁业的保护在初期造成了福利的损失。但他毕竟承认:1. 保护并未像极端自由贸易论者惯于断言的那样,完全按照关税的幅度提高价格;2. 产业进步尽管主要由于其它因素,但确实因保护而得到激励和加速;3. 国民的才能的确能够受到“刻意的立法”的影响;4. 保护未必妨碍生产技艺的提高,从历史上看,美国的保护并未产生这样的后果。越是在立业阶段,关税作为促进因素之一所能发挥的正面作用越是无可替代。所以美国史家的结论是:“毫无疑问,在我国历史上头70年中的关税立法,扶持了制造业和工业的发展。”(梅俊杰,第五章,240—241页)

  美国前期经关税保护的制造业部门呈现了不俗的绩效。从1815年到1860年,美国制造的产品总数增加了大约12倍。在这45年间,每个美国人平均得到的工业产品数目肯定大大增长,也许增长了三倍左右。这应该算是很高的增长速度。制造业部门的工人数也从1810年的75000人增加到1860年的130万。在美国的进口结构上,1821年是有统计资料的第一年,美国进口商品中大约有三分之二是制造业产品,其余是食品和原料。而到1860年,进口中制造业产品的比例下降到60%以下。与此同时,采用动力机器、实行工厂制度、出现企业公司等重大变革都发生在这一阶段,也标志着美国已步入世界工业领先国的行列。1860年美国的工业虽然还不能同英国并驾齐驱,但它已奠定了南北战争以后经济迅猛前进的基础(梅俊杰,第五章,241—242页)。

  第四节              内战以后重回高关税保护

  1860年,欧洲和美国的贸易政策都出现了转折,但是方向恰好相反。法国皇帝拿破仑三世这一年以政变般的方式与英国签订了贸易自由化商约,由此开始了欧洲历史上的一个低关税乃至自由贸易的时代。但同年在美国发生的两个事件却标志着美国进入保护主义时代。一个事件是共和党人林肯当选美国总统,另一个事件是共和党人掌控的参议院通过了“莫里尔关税法”。据说林肯曾说:“我确知,当从英国买一件上衣时我得到上衣,英国赚钱;而当我从美国买一件上衣时,我得到上衣,但美国赚钱”。无论是否确有此话,美国确是通过林肯率北方打赢内战而决定性地改变了国内保护主义与自由贸易派别的力量对比(梅俊杰,第五章,242页)。

  刚好在林肯就任总统前通过的莫里尔关税法,原本的目的在于补充1857年税率的不足,使它恢复到1846年沃克税法的一般水平,即约27%的平均关税率。但随后主要出于战争中筹措经费的需要,政府又逐年提高税率,到1864年时,税率达到了47%。正是这个莫里尔关税法彻底扭转了自1830年代以来美国关税率持续下调的趋势,从此再次实行了高关税制度。林肯和莫里尔法都是通过1861—1865年的美国内战这个重大事变才催生了美国高保护主义的新阶段(梅俊杰,第五章,242—243页)。

  内战开辟了美国持久高关税的新阶段

  堪称美国历史分水岭的南北战争实际上是自由贸易派与关税保护派之间的一场大决战。内战前的关税之争充分表明,南北双方存在着迥然相左的利益和立场。南方承袭并强化了种植园经济体制,北方则致力于在政治独立后建设以新兴制造业为基础的经济体制。前者的利益可谓眼前利益,它在于自由贸易,即依赖国际贸易体系,专业化于初级产品的生产,尤其是自由地向英国出口棉花并低廉地进口制成品;后者的利益也可谓长远利益,它在于贸易保护,即需要高筑关税壁垒来遏制外国竞争性商品的流入,扶持本国的制造业,实现制成品的进口替代再图其出口。南方与北方经济利益的矛盾1860年已经发展到十分尖锐的程度,即使不涉及到奴隶制度问题南方也许也会脱离联邦(梅俊杰,第五章,243页)。

  事实上,代表北方利益的共和党所出台的高关税法令本身至少加速了战争的到来。莫里尔关税刚一成为法律,山姆特炮台就遭到了进攻。而对山姆特炮台的这一进攻发生于1861年4月12日,这已被公认为美国内战的爆发点。关于南方叛变时对高关税的恐惧与憎恨的相对重要性,历史学家们的意见极不一致,但是大家都越来越重视这一点。已拥有工业优势的北方赢得了内战的胜利,结束了作为自由贸易基础的南方种植园经济体制,附带也结束了奴隶制(梅俊杰,第五章,243—244页)。

  当代的某些经济史研究者不想高估美国内战对经济发展的作用。诺思判断美国内战不是促进工业发展的主要因素,大概也不是主要的阻碍因素。这一结论的基础是工业的发展和制造业的进步在内战前已经发生。内战真正改变的是北方各州和南方各州的关系,大量减少了南方的人均收入水平,加大了南方和其它地区的收入差距。同样在与贸易政策相关的政治力量对比方面有了重要转变,南方各州更多地依赖出口、更期望自由贸易,但是这对北方各州形成危害,北方更多地依靠进口,更愿意通过保护主义立法(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.723)。

  内战对美国总体的负面效应反映在美国占世界贸易份额在1860年与1870年之间下降,这是长期上升趋势中不寻常的中断。美国的净债务在内战开始到结束之间上升了两倍(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.723)。战争没有激烈地改变美国的产业结构。制成品的份额增加了,但增加幅度不足。棉花出口的份额下降了,但是下降的幅度不比19世纪30年代到40年代之间的下降幅度大,而且小于19世纪70年代到80年代的下降水平。总的说来,美国内战似乎更多地是打断了正在发生的生产和出口构成的变化,而不是刺激它们的进一步发展(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.723)。

  确凿无疑的是,内战进一步抬高了关税,并且这种高关税随北方的胜利而长期化和稳态化。内战开始后,不仅保留了莫里尔法令,而且没有一次国会的会议不提高关税。支持战争,还需要筹措经费,战时的工业也需要保护,而制造商们也在吵嚷着需要高额的税率去推翻那时正在征收的和范围很广的国内消费税制度。特别是1864年的法令,已经到了对保护主义者的请求毫不拒绝的地步。而内战结束后,这个对保护主义者有求必应的关税法居然在以后几十年里一直是美国关税制度的基础。以内战为起点,美国的关税摆脱了战前曾有的高低起伏,呈现出居高不下的稳态。因此,就改变平均关税率基本走势而言,内战产生了一种持久的影响(梅俊杰,第五章,244页)。

  内战后之所以形成高关税局面,完全是因为内战深刻地改变了美国的政治版图。共和党主要迎合城市阶级,特别是东北和中西部的城市阶级,他们一直实行保护主义。共和党在1860年以后的每一份政治纲领中都强调了高关税的价值。而民主党的支持者则主要来自农业地区和南方地区。自1876年以后,民主党的政治纲领一直倡导只应该征收以国家收入为唯一目的的关税。而由于战后北方的共和党处于控制地位,所以削减保护性关税几乎是不可能的。这在美国的产业成长及总体发展上留下了保护主义的深刻烙印(梅俊杰,第五章,244—245页)。

  美国内战后关税保护的演化脉络是:

  1870年代:鉴于1864年高达47%的战争关税和国内税给政府带来了巨额财政盈余,1872年中曾对所有关税作了10%的全盘减让,这种减让完全限于降低国家岁入。主政的共和党无意降低保护性关税,倒是非常高的保护性关税被保留了下来。而当1873年开始的欧美经济大萧条使财政收入大幅减少时,共和党人乘机于1875年再度提高了关税,1872年的关税减让也被撤回。即使民主党随后在众议院形成多数,但因为共和党控制了白宫,任何削减关税的努力都成泡影(梅俊杰,第五章,245页)。

  1880年代;由于实行高关税政策,从1880年直到1888年,联邦岁入平均超过支出达40%。尽管两党都担心国家财税收入过多会危及经济健康,但当民主党从众议院发起关税改革运动,主张把税率平均降低25%时,还是遭到参议院中占多数的共和党的阻挠,1883年通过的一个法令只一般地降低了5%,而且在扩大免征关税商品范围和降低某些商品进口税率的同时也提高了纺织品、钢铁制品的关税。1888年,众议院的民主党议员起草了一份大力削减关税的议案,该议案又在参议院遭到共和党人的阻挠,这些共和党人把议案修改为对贸易进行保护(梅俊杰,第五章,245—246页)。

  1890年代,之一:随着共和党在1888年同时控制参众两院,他们于1890年出台了麦金利关税法。该法大幅度加强整体的保护水平,以致被民主党人谴责为阶级立法的顶极暴行。麦金利关税法将平均进口税率提高至接近50%,达到内战后的最高水平。对于高级的毛织品、棉织品、麻织品和布料,以及对钢、铁、玻璃和马口铁都课以高税,其中棉织品、棉线、亚麻等进口商品的税率升至50—60%。麦金利关税法还授权总统在其它国家向美国产品征收高额进口税时可以对其若干商品(如糖、咖啡、皮革等)征收进口税。此外,为了取得农民的谅解,对农产品征收了关税(梅俊杰,第五章,246页)。

  1890年代,之二:1894年民主党人克利夫兰上台。虽然他反对高关税,但迫于国内保护贸易势力的压力,最终做了折衷性的调整,即通过了威尔逊—戈尔曼关税法。该法对羊毛、青铜、木材实行免税,而对过去自由进口的煤、铁、糖都实行保护关税,进口品的平均关税则降到了37%,另有一说是把平均税率降低到39.9%(梅俊杰,第五章,246页)。

  1890年代,之三:1897年共和党人麦金利执政,再度提高关税。麦金利废除了威尔逊—戈尔曼法,代之以丁利关税法,该法不仅恢复了1890年麦金利关税法的税率,而且将一般商品的税率提高了25%,使平均关税率达到46.5%,有说超过50%。在此后的十多年里,关税率基本保持在这一水平上,直到1913年民主党人担任总统为止。在美国所有的一般关税法令中,丁利法实行得最久(梅俊杰,第五章,246页)。

  1910年代:共和党人塔夫脱在竞选期间暗示要削减关税,担任总统后却在1909年促使众议院共和党人提出的保护主义性质的奥尔德里奇议案在参议院获得通过。此后,民主党总统伍德罗·威尔逊强调竞争性的关税,因此1913年的“安德伍德—塞门斯法令”把钢铁、羊毛、食糖和某些农产品列入免税之列,并且大大降低了棉毛织品的税率,但是提高了化学药品和其它产品的税率。总体而言,威尔逊任职期间关税平均稍低于25%,几乎是1860年前夕通行的水平(梅俊杰,第五章,247页)。

  1920年代:共和党人1921年重新掌权后,为了防止战后的倾销和满足农民的要求,通过了一项紧急关税法案,给包括小麦、玉米、肉、羊毛和糖在内的一系列农产品施加了关税。1922年代替该紧急关税的福德尼—麦堪伯尔关税法使得这些对农产品施加的新关税成为永久性的关税,虽然不太需要这种保护。同时,该法提高了一系列制造业商品的关税,其所起的保护作用甚至还超过了以往关税。对1912年曾一度免税的钢和铁又恢复了课税,而纺织品,尤其是生丝的税率则有增加。该法特别对那些所谓的“战时的幼稚工业”,尤其是化学和染料工业,给予特别的照顾,对它们提供了充分的保护。此外,为防备国外竞争对美国生产者的损害,当时规定总统有权在50%的范围内去提高或降低关税,关税保护已到了极端的地步(梅俊杰,第五章,247页)。

  1930年代:共和党人胡佛在1929年成为总统,尽管最初共和党遵守了胡佛的竞选诺言,要通过新的贸易法规来解决农业问题,但这一新的关税议案很快扩张起来,提高了一系列制造行业的关税。1930年,顶着强烈的抗议和一千多名经济学家的反对,国会通过、总统签署了1930年关税法案,即斯穆特—霍利关税法,根据此法,增加税率的商品有890种,其中50种由免税改为征税;降低税率的有235种,其中有75种由征税改为免税。由免税改为征税的商品有水泥、生皮和靴鞋。根据白宫的一项声明,对于农作物原料的平均税率由38.1%提高到48.92%,其它商品的税率由31.02%提高到34.3%(梅俊杰,第五章,247—248页)。

  美国内战之后的高关税纪录可谓世所罕见。1866—1883年间美国所实施的关税对制成品平均征收了45%的进口税(最低为约25%,最高为约60%)(梅俊杰,第五章,248页)。

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  一百年前的另一份资料则说:继英国之后长期占据世界工业生产首位的美国,在达到这一地位之前也一直对自己的工业实行保护关税。从19世纪初开始,美国就采用了政治家汉密尔顿用关税壁垒来促进新兴工业发展的主张,开始实行高度的保护关税制度。整个19世纪到20世纪初,美国对进口的这种高额保护关税政策几乎从来没有发生过重大的改变。到第一次世界大战前夕,美国已在工业总产量上占世界第一位,但它仍然是进口关税率最高的工业强国。1912年,英国仍然实行进口关税接近于零的自由贸易政策,全部进口的平均关税负担在法国为8.2%,在德国为8.4%,在意大利为9.8%,而在美国却达18.5% (Roepke,S. 279-297)。

  不仅如此,美国实际的关税率比20世纪末以前一般了解的还要高。这是因为,内战之后美国努力回归金本位导致通货紧缩,外汇的美元标价和进口商品的美元标价都下跌。随着进口价格下跌,对于那些名义上从量税固定的商品而言,其进口税的实际价值上升了。而从量税和混合税(同时包括从量和从价税)在1860和1870年代都占到美国关税体系中的很大份额。比如,1867年关税目录所列的815种应税品类中,将近59%需按从量或混合方式征税。故而,即使国会不对正式关税作出任何变动,总体关税的实际价值也会上升。因通货紧缩,1867—1870年间的平均关税率已实际增长10.85%,足以抵消1872年立法规定全盘降税10%的影响。又因为1875年撤销了1872年有关降税的规定,而同时1876—1879年间的平均关税因通货紧缩缘故实际增加了13.75%,这意味着1870年代的实际关税保护程度还要更高。而19世纪最后三分之一的年份中美国的通货紧缩一直比较严重,这就使美国的实际关税保护水平比初看起来要高出许多(梅俊杰,第五章,249页)。

  在长达一个多世纪的时间里,即从1820年代到1930年代,美国国会中那些旨在保护美国新兴产业、成长期工业以及弱小工业的政治势力常常获得胜利,这些政策的系统性实施铁证如山(梅俊杰,第五章,248页)。

  长期高关税保护带来工业的赶超发展

  就是在内战后这一世所罕见的长期高关税保护中,美国以同样世所罕见的速度,完成了从农业国向首要工业国的巨大跨越(梅俊杰,第五章,249页)。

  因内战而征收的高关税增加了生活费用和妨碍了粮食向国外销售;但另一方面,关税终究增加了制造业的利益,使企业获得垄断利润,使财富突然积累在少数工业家的手里,同时也加深了贫富之间的悬殊。美国的这一刺激手段很快奏效。美国1860年代的工厂数目增加了79.6%;工资收入者的人数增加了56.6%。这是美国历史上任何十年中所未曾有过的最大的相对进展(梅俊杰,第五章,249—250页)。

  而南方的人均收入从1860年占全国平均数的72%下降到1880年和1900年的51%,南方人所得占全国个人总收入的比重从战争前夕的26%下滑到20年后的15%。同期北方和中西部所得占比从70%提升到78%(梅俊杰,第五章,250页)。

  美国内战后农业也在大步前进,但制造业与农业的位置彻底颠倒了过来。在国民经济中的比重,1869年时农业占53%,制造业占33%,矿业和建筑业合占14%;30年后,则分别为33%、53%、14%。偏于保守的估计是,1890年工业的产值已超过农业,成为美国国民经济中最大的部门。到1900年,制造业的年产值为农业产值的两倍还多。在制造业内部根据产业按附加值所作的排名,1860年机器制造业尚属美国第六大产业,位居棉纺织、木材、鞋靴、面粉、男装之后,而到1880年它已跃升至首位,排名第二的是钢铁业。机械制造和钢铁的主导地位到1900和1920年都再未变化过。1860—1880年间,按不变美元价算,大多数较大产业的增加值翻了一倍,1880—1900年间则增加了四倍。美国以局部的代价换取了全局的效益,以短期的付出打下了长远的基础(梅俊杰,第五章,250—251页)。

  在当时的美国,作为现代支柱产业的石油业也得到了贸易保护与鼓励。本来美国石油产品的优势十分巨大,石油产业在国内不需要任何保护。但美国还是在1861年对煤油这一最大宗的进口品征收了每加仑10美分的关税,1865年该关税提高到每加仑40美分,直到1883年均未有任何改变。而当年桶装煤油在纽约的批发价平均不过每加仑8.125美分。1883年国会调整税率后,对煤油等蒸馏油品改征25%的从价税,对于润滑油等制成油品则征收20%的从价税。到1894年,美国的石油业经过长期保护已成为强大产业,散装煤油售价降至每加仑不足2.5美分,此时其关税才告取消。但即便如此,当外国向美国石油及其衍生产品征收进口关税时,国会授权对于来自这些国家的输美油品征收40%的反补贴关税。只是从1897年起,反补贴关税率才设定为等同于外国对美国煤油征收的关税率。借助反补贴税,美国给予本国油商的保护在煤油列入自由清单后实际上比此前还要大。由于这一阶段中油轮的应用使油品的运输成本大为降低,即使美国的生产商在国内市场拥有优势,这种保护还是意义非同小可。联邦政府还在关税手段之外大力支持石油业的海外经营。不仅外国对美出口油品的限制需要国务院出面处理,甚至企业具体的市场策略和业务决策都得到官方的直接帮助。这些都直接帮助美国公司1880年代在亚洲扩大了煤油的销售,而对于在欧洲等其它地区的业务拓展,政府支持同样直接和有力。1861—1911年间,美国的石油特别是煤油进入了世界每个国家的消费范围。在这50年中的大多数时候,美国制造的照明油中有五到六成都输往海外。国外需求的存在是该产业批量生产技术得到开发的突出因素(梅俊杰,第五章,251—252页)。

  正是经此所谓“刻意”或“人为”的发展过程,美国实现了对先进工业国的赶超,包括改变了与原先宗主国的力量对比(梅俊杰,第五章,252页):

  一,美国的对外贸易差额不断改善。1850—1873年间,美国的贸易收支尚有小小逆差,1874—1895年间贸易收支转变为顺差,1896—1914年间变为显著顺差,1915—1919年间则出现巨额顺差(梅俊杰,第五章,252页)。

  二,美国的总体贸易结构发生重大转变。制成品(包括半制成品和制成食品)在内战前的1850年代不足出口的33%,而到1889—1898年间已占出口的50%,至1904—1913年间又升至60%;而在这三个时段,进口中的制成品(包括半制成品和制成食品)的比重则由最早的超过80%降至58%,再后降至54%(梅俊杰,第五章,252页)。

  三,与欧洲的贸易发生了结构性变化。尽管此时欧洲本身也在大举工业化,但是1871/73年欧洲人开始惊呼美国货“入侵欧洲”。到第一次世界大战爆发前夕的1912/14年,在这41年里,美国对欧出口中棉花等原材料从58.1%降至45.1%;原料食品从14.4%降至6.5%;制成食品从19.4%降至15.1%;半制成品从3.4%升至17.1%;制成品从4.8%升至16.1%。综合起来美国对欧洲出口原材料从占72.5%降至51.6%。这反映了美国工业成功的赶超(梅俊杰,第五章,252—253页)。

  四,美国终于超过欧洲列强成为世界第一。1870—1913年,美国的工业产值年均增长4.7%,德国为4.1%,而英国只有2.1%。1892—1912年间制成品出口的增幅,美国为457.3%,英国是126.5%,德国是208.3%,法国是108.5%。1774年,英国的国内生产总值按现价几乎为美国的三倍,1840年降为美国的约一倍半,而到1913年大约只及美国的41%(梅俊杰,第五章,253页)。

  当然,支撑美国实现工业化赶超的肯定不是关税这一个因素。对于美国这样庞大的经济体,拓展殖民地、增加原材料供应、劳动力涌入、科技的进步等许多因素都是其发展的促进因素。没有理由怀疑,如果没有保护关税的话,美国的制造业也会得到惊人的发展;但是同样明显的是,高关税壁垒曾经大大加速了某些工业的发展。毋庸置疑,美国通过限制外国产品的进口实现了大规模的进口替代。1860—1914年间,美国的出口额增加了七倍以上,然而保护其国内市场使进口量只增加了四倍(梅俊杰,第五章,253—254页)。

  由于美国鼓励出口限制进口,只要一个制造行业在1869年时的进口占该行业的10%或更多的比重,到1909年时该比重都下降了一半甚至更多。钢铁业更是个极端例子,其进口比重从原占12%下降到大约1.5%。这说明,美国曾大力追求以国内生产来替代从外国进口,而关税从来都是实现进口替代最有效的手段。这一政策大大保护了美国国内市场的发展,与德国在经济发展期(1879—1914年)的政策以及日本在创造经济奇迹时期(1951—1973年)的政策很相似。关税壁垒对消费者的直接影响是破坏了他们的利益,但是从长远利益来说,正是这一壁垒保护着美国工业从幼年期步入青年期再步入能健康成长的成年期(梅俊杰,第五章,254页)。

  第五节              高关税保护下美国产业的发展

  19世纪美国政府对制造业部门成长的两个贡献,是专利制度的规定和关税。作为世界上第一个现代专利制度,美国的专利制度是有意识设计的以促进经济成长(Engerman and Gallman,第二卷第九章,p.394)。

  与制造业发展相关的关税在19世纪末被形容为“垄断之母”。关税是联邦政府提高财政收入的主要方式,它也在汉密尔顿刺激制造业发展的最初方案中扮演了突出的角色。在征收所得税之前,除了几个大量出售土地的短暂时期外,关税通常占联邦收入的80%—90%(Engerman and Gallman,第二卷第九章,p.397-398)。

  为保护美国国内工业免受外国竞争影响而对具体商品制定的税率是美国国会长期争论不休的主题。并不是所有的制造业都受到保护。当美国商品出口时就与关税保护无关。在另外的情况下,当某个产业被认为不够重要时,或是这个行业的企业家没能向国会证明他们行业的重要性时,它们就得不到关税保护。这样,只有少数行业成为关税争论的焦点,它们是纺织行业尤其是棉纺织行业,以及钢铁行业。分析家们关注的,美国内战前主要是纺织业,19世纪后期则主要是钢铁业(Engerman and Gallman,第二卷第九章,p.398)。

  第一个关税是在1789年实行的。在财政部、制造业利益集团和1812年战争中普通公众形成的保护主义感情推动下,法定的名义税率一直到1832年还在增加。1828年由南方领导的“可憎的关税”运动造成了强烈反响,引发了与关税上升趋势相反的运动。首先是1833年的《妥协关税协定》,然后直到美国内战爆发,关税一直持续下降,几乎没有中断。1861年,因为战争国家需要增加收入而导致关税急剧上升。此后,尽管有一些波动,但直到第一次世界大战,关税一直维持在很高的水平。1890年通过的《麦金利关税法》使美国成为工业化世界中关税税率最高的国家(Engerman and Gallman,第二卷第九章,p.398)。

  在关税对工业发展的影响问题上,关于关税效应的方向和程度问题一直没有完全确定的答案。那些怀疑关税对经济成长有净益处的学者,倾向于从关税对制造业部门的总体影响而不是从整体经济的角度来考虑问题。而那些认为关税比较有利的学者则好像更乐于使用一种狭义的标准来考虑问题,他们更致力于确定是否在某些时期内关税确实保护了特殊的行业(Engerman and Gallman,第二卷第九章,p.398-399)。

  美国19世纪关税促进产业发展的作用:鼓励进口替代和纺织业及钢铁业的发展

  美国内战后的时期有时被引为保护主义立法的范例,这种立法通过限制美国市场上的外国竞争来促进制造业。在该时期美国利用高关税成功地扶植了幼稚产业,使其最终壮大。在1869年进口占制成品消费的14%,到1909年该比例下降到6%。每个制造行业进口比重在1869年都是10%或更多,这一比例在1909年下降到5%或更少。钢铁行业是极端的例子,其进口从12%下降到1.5%。这些下降表明美国制造业的快速成长包括了用国内产品代替进口品的进口替代过程(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.724)。

  在19世纪非常突出的两个进口替代的例子中,所在的行业的保护程度是增加的。其一是美国内战前纺织品的进口大量下降,其二是19世纪80年代和90年代的钢铁行业。在纺织品的例子中,国内产业已经在禁运期间扩张了,禁运中有效的是禁止性关税,即使它在这期间从来没实行过。陶西格推断禁运本身而不是被用来保护该行业的关税,提供了成长的主要刺激因素。诺思分析了这样一种可能性:即1816年、1824年和1828年的关税法案使在1812年战争后被严重破坏的纺织行业部分得到恢复,但是到1830年该行业已经成为净出口者,不再需要保护了(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.724-725)。

  陶西格的结论是,到1832年,美国的棉纺织行业可以在平等条件下应付外国的竞争。而20世纪下半期的详细研究则更加相信保护主义能够促进行业成长的观点,这些观点挑战了陶西格的结论。这些作者都指出美国的相对优势是粗布,而不是优质布。比尔斯得出了关税保护必要性的最强有力的结论,说没有保护棉纺织行业中就会没有大部分附加价值。哈利运用不同的资料也推断出,即使在19世纪50年代大规模的出口已经超过产出的10%,美国产业如果没有保护也只能达到现有规模的一小部分(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.725)。

  诺思提出,美国冶铁业在某种程度上由于其产品的高运输成本而得到保护。钢铁的进口量在1879年到1899年之间下降,纺织品进口的下降更早,在该时期美国国内钢铁产品消费增长了两倍多。因为进口的下降与生产的增长相比微不足道,它并不是这一增长的主要促进因素。陶西格等人的结论是,保护和进口的下降虽然促进工业增长,它们在长期对总体工业不是主要的影响因素(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.725-726)。

  但是,生铁的产品关税确实提高了美国国内的产量。这部分地通过影响进口商品质量而起作用。生铁关税是特殊的,它按照每吨的美元设计,低等级的生铁税负权重远远高于高等级的。结果是低质量生铁的进口量下降,并鼓励国内在低端质量领域生产(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.726)。

  从1866年到1913年的钢轨关税表明,对重要产品产出征收关税能产生强大的效应。关税加上由于技术进步而不断下降的投入(生铁)的价格对美国国内钢铁产业绩效产生了巨大影响。大部分益处可以归因于来自“干中学”的生产力上升。然而,因为关税迅速切断了进口以及关税废除得太晚,致使在19世纪80年代钢轨购买者承受了高成本,源于关税的福利改进规模小(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.726)。

  从鼓励被保护产业的生产角度来看保护是否成功,20世纪后半期的研究对这一问题所得出的结论大多是正面的。然而这些结论通常没有回答国家的增长和福利是否增强了这一政策问题(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.726)。

  美国的大部分历史都认为国际贸易对美国的影响并不重要,因为美国贸易与产出的比值低,有时这一比值还下降。但是诺思关于美国经济增长的著作对贸易和外国需求增加赋予了更多的重要性。诺思描述了外国对棉花需求的增加在促进棉花种植向西部扩张中的作用,以及对紧随其后的更普遍的殖民地和种植业扩张的作用。威廉姆森指出,外国需求的存在本身就提高了市场的需求价格弹性,这种高弹性意味着,在生产者得到的价格没有大幅下降的情况下生产可以快速扩张。国际市场的这一效应的必然结果是当生产增长得最快时,出口与产量的比值上升。美国棉花生产的例子,还有在19世纪下半叶中西部谷物和肉类生产的巨大增长都符合这一结论。高弹性市场的存在和对生产的刺激对美国向西部扩张至关重要(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.726-728)。

  20世纪90年代对大多数发展中国家建议的促进政策都是外向型而非内向型的,偏好中性或出口导向而非进口替代型。因为那时许多发展中国家的规模普遍比美国在工业化早期阶段时小得多,贸易导向型可能更适合这些小型国家,而不太适合像19世纪大部分时间里的美国那样的位于大陆上的规模较大的发展中国家(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.728)。

  尽管在19世纪中叶进口的幅度受到关税上升的制约,而且并不是所有的制造业都受到关税的保护,但美国内战前这一工业化发展的早期阶段正是那些主张贸易保护具有积极作用的学者所强调的典型阶段。他们通常说,处于发展阶段的幼稚产业需要通过关税保护来成长到足以参与竞争的阶段,关税保护在这种环境下最有可能获得最佳的社会效益。19世纪早期,许多产业受到了保护,其中包括玻璃业、造纸业、纤维产品业和陶瓷业,但纺织业(尤其是棉纺织业)和钢铁业是关税争论的焦点。传统的观点和陶西格(Frank W. Taussig)的经典论著有关,它认为在整个制造业发展中关税只起次要作用,甚至在棉纺织工业和钢铁工业中也如此。其中心意思是,尽管有国外的竞争,美国国内生产者也可以通过其它因素将外国竞争充分隔绝,从而在美国市场中生存和成长。这些因素包括相当丰富的原材料、较低的市场运输成本,尤其是美国人对产品多样化的市场需求。但是20世纪下半期对棉纺织品的研究对关税作用次要的理论提出了质疑,他们认为如果没有关税,美国生产者在一部分市场上将没有竞争力。关税保护可能对美国产业发展具有更广泛的贡献,它为关键产业提供了发展技术能力的机会,从而使其能与国外生产者竞争(Engerman and Gallman,第二卷第九章,p.399)。

  恩格尔曼等人认为,关税对美国整个工业发展的重要性仍不十分清楚。首先,美国内战前关税的保护作用一般被认为集中于少数几个突出的产业,如棉纺织业和钢铁业,这些产业英国享有技术领先地位。由于英国制造业部门的生产力增长极端不平衡,这些产业对英国早期工业化至关重要,但没有理由认为这些产业对所有的早期工业化国家都这样重要。美国与英国有非常不同的要素禀赋和国内市场,如果它的工业发展路径与英国明显不同,也并不奇怪。事实上,在没有有效保护的情况下,美国大部分制造业,比如包括制鞋业在内的那些重要产业,生产力和产出都显著增长,而且在国际性的水晶宫展览会上美国的技术创新受到一致好评,这些都表明美国完全有足够的能力在竞争环境中缔造美国的工业实力。尽管关税有助于特殊产业发展的观点好像是合理的,但是它产生的影响如资源从其它产业的转移,则可能限制它对整体经济成长的贡献。关税向幼稚产业提供保护原则上有可能对社会有利,但这很难被证明。此外,美国内战以后关税税率实际上一直很高,它们持续的时间很长,超过产业发展的幼稚阶段和成长阶段(Engerman and Gallman,第二卷第九章,p.399-401)。

  恩格尔曼等人的这些说法,没看到在整个世界市场上总需求普遍不足的宏观环境下进口关税提高对增加本国产品需求的重要作用;他们也没看到,恰恰是美国的那些没受关税保护的产业的产出显著增长才证明了,关税保护某些产业没有使不受保护的产业流失了发展所必需的资源。

  自由派对关税保护的错误指责

  自由派热衷于指责关税保护会扼杀竞争并损害被保护产业。美国一托拉斯的总裁说过:“关税乃托拉斯之母”。关税的确催化了美国1880—1920年间的产业集中化浪潮。可是,集中化尽管有其追求垄断利润的一面,但也有扩大市场覆盖、加深产业整合、提高规模效益、强化国际竞争力的另一面,特别是在1879—1893年这个阶段就更是如此。对于化工、石油、电力、钢铁等标志第二次工业革命的产业而言,没有产业集中化简直无法想象其崛起。部分可以从这个关税与产业集中的角度解释为什么是美国和德国而非英国在此轮工业发展中脱颖而出。而且,即便积极推动1890年“谢尔曼反托拉斯法”的谢尔曼本人,同时也是力挺麦金利关税法案的高关税倡导者,这说明高关税与国内竞争并非水火不容。事实上,大部分经济学家相信,美国市场巨大而且互相联系,不仅刺激了国内市场竞争,而且大大削弱了保护主义政策所带来的副作用。在许多受保护产业中,有力的国内竞争几乎弥补了外来竞争的缺位(梅俊杰,第五章,254—255页)。

  自由派即使承认保护对产业的促进作用,但又推断它损害了整个经济的福利。一学者使用一种颇为典型的推断套路,一方面足够实事求是地证明,美国镀锡业的兴起确实是麦金利高关税保护的产物,但另一方面又假设性地推测,没有保护的话再过十年该产业也会成长起来,而保护对整个经济而言得不偿失云云(梅俊杰,第五章,254页)。这种论证无非是说,不应以保护造成的国民福利暂时损失去换取长期中产业的发展。但美国当时的国家情绪就是情愿以暂时的收入损失换取产业的长远发展。美国为了扶植产业在海外的竞争力,较早便持续且有计划地采用了倾销手段。美国国务卿在1880年就曾明确建议,美国纺织品制造商应在海外倾销,以通过暂时的利润牺牲去赢得海外市场地位。1914年以前美国制成品出口贸易很大一部分就是在以倾销价销售的基础上得到发展和维持的(梅俊杰,第五章,255—256页)。

  1873年恩格斯在《保护关税制度和自由贸易》一文中就说:“在我们的时代,任何一个大民族没有自己的工业都不能生存。”“如果美国要成为一个工业国”,“那么在它面前就敞开着两条道路:或者是实行自由贸易,进行比如说50年的费用极大的竞争斗争来反对领先于美国工业约一百年的英国工业;或者是用保护关税在比如说25年中堵住英国工业品的来路,几乎有绝对把握地坚信,25年以后自己就能够在自由的世界市场上占有一个地位。这两条道路中哪一条最经济、最便捷呢?”对于这样的问题,1897—1901年任美国总统的麦金利十分明白地回答:“我们成了世界第一大农业国;我们成了世界第一大矿产国;我们也成了世界第一大工业生产国。这一切都缘于我们坚持了几十年的关税保护政策。” (梅俊杰,第五章,256页)

  1800年美国出口占世界出口的3.2%,这一比率1870年上升到7.9%,1880年为13.2%,1900年美国出口已占世界出口15%,1913年回落为12.9%。19世纪美国进口的增长速度慢于本国出口的增长速度,而且相对于贸易额,美国的外债减少了(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.687-688及表15.1)。

  美国的钢铁生产与关税保护

  美国在19世纪50年代还是钢铁生产上的生产力落后国家(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.427)。第一次世界大战前,运输费用和关税将英国具有强大竞争力的钢铁产品驱逐出了北美、中欧、东欧的广大市场。美国、德国、俄国和其它一些国家的政府对于保护本国钢铁业的意识非常强烈,它们极力避免进口。因为没有任何其它国家的钢铁市场比美国的市场大,所以保护主义的政策保证了美国在任何情况下的统治地位(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.419)。

  尽管如此,美国的钢铁业是19世纪末20世纪初才变得高效率的。美国企业采用了当时的先进钢铁生产技术,在1906-1913年期间取得了相对于英国钢铁业的10%的生产力优势。在一战前夕,虽然美国钢铁行业负担着更高的工资水平,但是生产力的优势使它们能够以比竞争对手更低的成本进行生产。而在1906-1909年间,尽管美国钢铁企业的生产成本比英国低,美国钢铁生产的平均成本只是英国钢铁生产平均成本的95%,但是美国生产的成铁价格比英国生产的成铁价格高15%,美国生产的铁板价格比英国生产的铁板价格高7%。这就是说,美国企业利用关税保护能得到比其英国竞争者更大的价格加成。美国1913年有安德伍德的关税削减计划,但它在大战前没有机会给国内工业造成压力,而接下来的40年中,美国钢铁业被两次世界大战和战争期间的高关税所保护。在一次世界大战期间,美国钢铁产品出口比较少,在外国几乎没有建厂。同时,美国也成功地防止了外国钢铁产品的进口(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.419-422,以及表7.1)。

  靠着对国内市场的高关税保护,19世纪末20世纪初,美国和德国受保护的钢铁制造者生产的产品在国外的销售价格要低于国内的销售价格(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.442-443)。

  在保护主义下衰落的造船业

  在美国不能在和平时期进行有效竞争的所有产业中,最具有战略性和知识密集型的产业就是造船业。19世纪美国的造船业衰落了。1815年到1857年,美国造船业效率处于世界领先地位。但是它在从木船到铁船和汽船的转变过程中落在了后面。美国海岸贸易保护法庇护美国海岸贸易只能用美国本国制造的船只,但除了得到该法保护外,到19世纪末,美国在造船业上已经无法同英国竞争。19世纪美国造船业的衰落在某种程度上是正常的,但并不完全正常:当大西洋沿岸木材缺乏,全世界都已转向生产铁制船,木头已经不再具有优势时,美国没有尽早使用新的技术和钢铁(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.441)。

  一战前,作为技术和经济上的领先者,英国的造船厂无人可以匹敌。即使那些决心自己发展造船业来加强本国国防力量的国家,如意大利和日本,最终也放弃了这种努力,从英国购买了战船和商船。到1913年,世界上60%的轮船还是由英国生产的(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.441)。

  1900年前后,美国造船厂的劳动生产率只有英国的55%-70%。在两次世界大战之间,由于军事需要减少,世界造船业处于萧条状态,美国也没能在与英国和其它欧洲国家的竞争中取得优势。只有在两次世界大战期间,美国才是世界领先的船业生产者。在战后,美国的造船业排名又有下滑,而与此同时,日本的排名上升了。战后日本、瑞典、德国在产出和生产力方面超过了美国甚至英国(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.441-442)。

  19世纪末英国在造船业上相对美国发达得益于三个因素,其中包括:英国船只的制造者和他们的分包商都积累了大量的经验,19世纪后半期这种经验的积累一直在进行;英国的造船厂满足的是世界上最大的海军的需求,而美国的造船业只满足较小规模的海军建设的需求;美国在铁金属方面的贸易保护政策在某种程度上造成了造船业的高成本。19世纪末20世纪初,美国和德国受保护的钢铁制造者生产的产品在国外的销售价格要低于国内的销售价格。在这种情况下,1890年到1894年英国的关税政策规定对国内造船商进口的钢铁可以抵扣相关的进口税费,使英国的造船厂比美国更有优势(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.442-443)。

  一战之后国际贸易的萧条和海军装备的限制条款都打击了世界范围内的造船业的发展。英国在筹集资金进行新的技术革新方面遇到了困难。它无法依靠净扩张的帮助,只能靠自身的力量来重组造船业。美国新获得的金融领导权使得国内的造船厂能够获得低成本的贷款,这使得美国有可能在造船业上获得较大发展。这样,在两次世界大战之间,美国造船业是有可能赶上英国的。但是它并没有做到(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.443)。

  超过英国的机会被其它欧洲国家抓住了,紧随其后的是日本,但是美国始终没有超过英国。美国的政府变得更加带有防御性和保护性。《琼斯法》(the Jones Act)(1920年《海运法》中第27款)可能通过强制使用美国制造、登记的船只来使美国造船业恢复竞争力。它继续禁止本国海岸运输中雇佣外国船员。1936年《海运法》中第六条为美国船员提供了更多的保护性措施。这个法案要求政府从造船业的补贴中拿出一部分作为支付给船员的“公平合理的费用”。在实际操作中,这意味着垄断性的工资水平。需要运输服务的人为了避免向船员支付高额的费用而纷纷转向铁路和公路运输,所以受法律保护的海岸贸易持续萧条。虽然《琼斯法》和海岸运输的停滞引发了议会多次关于是否废弃该法案的争论,但是它到20世纪末还仍然有效。在国内海运需求减少的前提下,美国的造船厂是不可能有出口的动力的。到20世纪80年代,美国造船业工人的成本是欧洲的2.5倍。(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.443-444)。美国的海岸运输法规定美国海岸运输必须使用美国船员,这个法律最终损害了美国的海岸贸易和造船业的发展(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.452)。

  造船业可以说是美国的保护关税反而妨碍其发展的唯一的大产业。没有疑问的是,美国保护其钢铁业和海岸运输的政策损害了美国的造船业。不过,美国在成为世界经济霸主的过程中竟然没有夺得造船业世界第一的地位,这也没有什么奇怪。19世纪美国的高度保护关税使美国走了一条本质上是内向型发展的道路,这样的经济发展势必把海外贸易放在次要地位,由此造成不太需要强势的海运业。19世纪的美国在国际政治上也长期实行孤立主义,更不热衷于获得海上霸权。这又使美国不像英国那样注重发展海军。这都使美国本身对其国内的造船业没有足够强大的内需。美国在从用木头造船变为用铁造船的过程中落后,也恰恰是受了其木材资源过于丰富的拖累。这应当是19世纪美国造船业相对衰落的主要原因。

  贸易保护主义下发生的第二次科技革命

  19世纪末发生了一场以电器和汽车的发明为标志的科技革命,它通常被称为“第二次科技革命”。19世纪末发生的这第二次科技革命在美国取得了最显著的成果。美国人爱迪生在19世纪70年代全力投入技术发明,先后改进了电灯、电话,发明了留声机,使世界进入了电气化时代。德国人本茨于1885年开行了第一辆使用汽油机的汽车,1893年美国出现第一辆汽油机汽车。这些发明及其应用使世界进入了电气化和汽车化的时代。但是,进行这一系列发明的年代正是美国和德国强化其保护关税制度的时代。第二次科技革命其实是在美国和德国的保护关税制度之下推进的(左大培:《混乱的经济学》,第七章,335页)。

  当然,同时发生的事情并不一定有因果关系。第二次科技革命发生于保护关税之下,这不等于说保护关税促进了那次革命。目前我们的研究还不能说明,美国和德国的保护关税制度怎样促进了当时的那场科技革命。平心而论,激发第二次产业革命的最有力的政策性因素,应当是当时美国和德国实行的保护专利的法律。这在美国表现得特别明显。史学家们公认,18世纪末以后美国工业显著发展的一个非常强有力因素,是联邦政府制定的专利权法律。机器的发明因此受到了鼓励(左大培:《混乱的经济学》,第七章,335页)。尽管如此,第二次科技革命的历史经验起码说明了,像英国产业革命时一样,保护关税下可能会发生重大的科技革命。

  第六节              高关税保护下变化的美国对外经济往来

  在高关税保护的一百多年中,美国的进口结构、出口结构、对外贸易差额等都发生了根本变化。1873年开始的世界性经济萧条更是显著地改变了国家之间经济力量的对比。

  英国工业由1873年的经济萧条遭受的影响比德、美工业更为严重。这次萧条、农村危机以及难以控制国际信贷市场和货币流通中黄金的周转,都沉重地打击了英国的领先地位。至1913年,英国的出口不论在欧洲市场还是在美国市场都在迅速下降。德国和美国1870年后高筑关税壁垒,保护国内市场,到19世纪末已建起牢靠的外向型经济,不但能出口有高度竞争力的产品,如化工产品、电机、精密仪器、运输工具等,而且还能输出资本、管理体制和技术流程等。20世纪头10年,至少在15个工业部门,美国人均产值高于英国两倍。在这种情况下,英国对美国和欧洲国家的贸易赤字不断增加,英国竞争力逐步丧失。加强在英帝国领土上对一些制造品的垄断勉强弥补了这一丧失(Castronovo,第二部分,一,1.,139-140页)。

  19世纪美国对外经济关系变化的概貌

  在欧洲陷于拿破仑战争期间,以当期值衡量的美国总产出中的出口比例从18世纪90年代的10%—15%开始下滑,1800年后低于7%,在拿破仑战争后的一百年中,每10年的平均比例仅在5.5%到7%之间变动(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.689及表15.3)。

  在1770年前后的时期美国的进口依赖甚至比出口依赖更严重,进口可能为殖民地生产或消费的三分之一。在19世纪上半叶,特别是在早期,美国的进口高于出口,但是在19世纪70年代后由于美国从资本输入国变为资本输出国,进口量下降到出口量之下(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.689及表15.3)。

  只是在19世纪的后30年,美国的出口才超过进口,出口顺差一直持续到了20世纪。一直到美国内战,商品贸易赤字是靠运输收入的盈余来弥补,因为美国商船的收入远大于美国付给外国人货运服务的钱。但到19世纪80年代美国已成为货运服务的净进口国。而19世纪美国国际收支中的利息科目却总是处于亏损状态。美国从诞生开始就是净债务国,在整个19世纪直到第一次世界大战它付出的债务利息一直多于它从外国资产中获得的收益。美国在19世纪是对外国的净债务人,直到19世纪末期突然转变为资本出口。但在第一次世界大战开始时,美国对于世界其它地方仍然是历史累计的净债务国(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.690-692)。

  19世纪初外国净债权总计几乎达到美国财富的14%,这一比例1850年下降到7%左右,1900年为4%,在第一次世界大战前夕只有2%(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.693)。而19世纪的大部分时间内,资本流入或净外债变化很少超过总资本构成的6%。就在第一次世界大战之前,美国的长期外国投资存量的大约80%是证券投资,政府和铁路是主要借款方,大多数融资是债券而不是股票形式(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.694-696)。1914年美国铁路的外国投资价值是铁路和设备账面价值的大约四分之一(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.697)。

  美国在19世纪许多行业技术落后于欧洲国家,而这些行业中基本没有直接投资。在当时的情况下,技术和技能的转移尤其靠重要人员的引进。经常是所有者、他们的子女或其他亲属来建立或是在必要的情况下管理分公司。这些企业通常是由外国人所有,但不是外国公司的附属公司。随着时间的流逝,这样的企业随着它们的所有人移居美国可能发展成独立的、美国的国内企业,适应了美国环境(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.697-698)。

  19世纪美国出口和进口的结构性变化

  在19世纪早期,美国的出口品几乎都是自然资源产品,与18世纪中期的出口贸易模式几乎完全相同。1803-1807年,超过四分之三的出口品是农产品,此外还有大约五分之一是林业产品和海产品。制造业产品占比不足5%(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.684-685)。

  美国出口结构的第一个巨大转变是在资源产品内由林业产品和海产品转向了农业产品。林业产品和海产品由1770年占出口28%降到1803—1810年占出口19%,到内战前的1851-1860年降到只占出口的6.5%,而农业产品占出口的比例,则由1770年的近70%上升到1803—1810年的75.3%,而1811年后到1860年一直保持在约80%甚至更多。整个19世纪农产品在美国出口商品中的比重一直超过70%,直到1904-1913年农产品还占美国出口的52.9%(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.698-699及表15.9)。

  在农业范围内,殖民地时代重要的大宗出口商品是烟草,它在19世纪上半叶下滑,逐步被棉花所代替。从1830年到美国内战开始棉花占据了出口商品中的一半或更多份额。棉花在19世纪余下的岁月中保持了重要性,直到第一次世界大战时仍占出口总值的四分之一(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.699)。

  制成业产品占美国出口的份额,1811-1820年为3.5%,1841-1850年上升到9.3%,1851-1860年达到12.1%,1904-1913年上升到27.3%(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,表15.9)。而半成品与制成品合起来占美国出口的份额,1820年仅约15%,1904-1913年则为约43%(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,表15.10)。

  美国从建国开始就是制成品进口国,1820年制成品占进口的56.4%。到1904-1913年,制成品占进口的份额下降到约24%,与半成品合计也只占进口的不到42%。1820-1821年制成品占出口的份额还不及其占进口份额的十分之一,而到1904-1913年制成品占出口的份额已超过其占进口的份额(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.702及表15.10)。

  美国农业占通常定义的GDP的份额1800年为二分之一,1860年下降到三分之一,这种下降的趋势是渐进的,并且集中在1840年到1860年间。在内战后,以现价衡量的农业总产出占GNP的比例,从1869年的约40%下降到1900年的20%,1913年的略高于15%,而当时农业占美国出口的份额仍然高于一半(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.702-703)。

  农业比美国经济中的其它部门更多地依赖出口,农业部门出口对产出的比例总是高于整个国家出口与产出的比例,而且美国农业越来越依赖出口。1810年出口占农业产出的9.8%,出口却只占美国全部产出的4.9%;而1904-1913年出口占农业产出的19%,出口却只占美国全部产出的6.3%。当美国逐渐成为主要的工业化国家时,农业的比较优势依然存在(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.703-704及表15.11)。快速增长的美国产出和下降的价格,加上下跌的运输费用,使美国产品在美国内战后的岁月中把欧洲大陆供应商赶出了英国谷物和肉类市场。后来加拿大、澳大利亚和阿根廷的发展使美国丧失了欧洲农产品主要供应商的地位(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.705)。

  当美国农业产出增长最快的时候,出口吸收了农业产出的大部分增长。例如,美国谷物出口的比例从未超过50%,但是在1869-1873年到1894-1898年,小麦产出增长的几乎50%都用于出口(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.705-706)。甚至在1869年,在农业出口的高峰之前,农业的出口比例就是制造业出口比例的两倍以上。美国的农业和其它初级产业有出口贸易优势,尤其在19世纪下半期,外国市场通过减缓供给增加对价格造成的影响而减轻了产出快速增长的压力(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.708)。

  石油和煤产品产业是唯一一个在发展早期出口在其中占重要地位的制造业部门,1869年和1879年其产出的一半以上出口,到1914年出口仍占产出四分之一以上。甚至在像食品这样接近初级产品阶段的产业,出口曾占产出15%以上。而1869年18个制造行业中14个行业的出口比例低于4%,18个中的10个这一比例低于2%(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.708)。

  总之,在19世纪的美国,在农业和资源型的制造业中,出口贸易相对重要,有时超过产量的10%,但是出口市场的重要性在下降。而在其它制造业部门中,资源基础的重要性在下降,出口在产量中的比重却在上升(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.709)。但出口占产出的比例,钢铁产品1869年为1.7%,1909年为4.2%,机械1869年为3.2%,1909年为7.7%,运输设备1869年为0.8%,1909年为3.2%。而进口占消费的比例,农业1869年为5.8%,1909年为8.3%,制造业1869年为14%,1909年为5.9%,纺织品1869年为20.8%,1909年为8.6%,钢铁产品1869年为12%,1909年为1.4%。这表明美国的比较优势由自然资源产品转向制造业(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.709-711及表15.13、表15.14)。

  美国在世界制造业出口中的份额到19世纪80年代保持在大约4%,而后迅速上升,因此其出口方面比较优势的转变在19世纪末才发生。世界的制成品出口与初级产品出口的比值从1876年到1913年一直稳定在60%上下,美国制成品出口与初级产品出口的比值1871-1875年为16.8%,1891-1895年还为17%,到1911-1913年就迅速上升到40.5%(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.711及表15.15)。

  美国在建国的早期就主要面向欧洲出口,而且几乎所有不出口到欧洲的商品都被运到西印度群岛的欧洲殖民地。1790-1798年美国出口中的62%出口到欧洲,21%出口到英国,1869-1878年美国出口的81%出口到欧洲,52%出口到英国。而到1904-1913年美国出口中只有66%出口到欧洲,30%出口到英国(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.712及表15.16)。在美国进口中欧洲所占的份额,1830年为63%,1850年上升到71%,在19世纪下半期逐渐下降,到1910年降到52%。这是因为美国的制造业发展了,其产品在美国市场上代替了进口的制成品(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.713及表15.18)。

  19世纪美国贸易条件的变化

  美国的贸易条件,即美国出口与进口价格的比值,以1913年为100,1789年为58,1789年到1828年波动于60左右,1829年到1878年在77到90之间,而1879年到1913年则都在90以上。在这跨越一百多年的数据包括的时期中,美国由几乎完全出口初级产品的原始经济向成为世界上收入水平最高的工业化国家之一转型。这期间贸易条件可能增长了三分之二。贸易条件最大的增长出现在美国内战之前,那时美国几乎完全是初级产品(大部分是农产品)的出口国。这些产品直到19世纪末期都保持着统治地位,同时贸易条件上升(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.715-716及表15.21)。应该说,19世纪60年代以后制成品上升到占美国出口的10%以上,有效地抵消了19世纪70年代到90年代的世界性农产品销售困难对美国贸易条件的不利影响。

  美国农业和制成品价格在1815—1820年到1830年之间有大幅下降趋势,而制成品的相对出口价格上升了。在1879年后,美国制成品出口价格相对于农产品出口价格有相当大的下降(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.715-716及表15.22)。1879年后制成品价格的这种相对下降使美国1879年之后的贸易条件几乎没有上升,但它也与进口制成品价格的相对变动密切相关,使美国的贸易条件没有下降。从1839年到1913年,生产制成品的全要素生产率一直比农产品生产的全要素生产率增长得快。从1879年到第一次世界大战开始,制造业生产力比农业生产力上升得更快,而约60%的相对出口价格的变化可由相对生产力的变化来解释(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.719及表15.22)。

  可以把19世纪美国贸易的发展主要归因于收入水平、生产力变化、要素禀赋和禀赋变化。政府政策不重要的一个可能例外情况是航海法令对美国殖民地贸易方式的影响,美国开始存在时采用的是这种贸易方式(Engerman and Gallman,第二卷第十五章,p.721)。

  20世纪美国的贸易结构变化

  到1900年,美国仅仅部分完成了出口产品从森林、田地、矿产部门向制造业部门的历史性转移。初级产品仍然占所有产品和服务出口的三分之二。主导的初级产品出口仍然是棉花、谷物等可再生动植物产品。美国制造业的出口早在19世纪50年代就给英国留下了深刻的印象并且不断增长,将英国的制造业产品排挤出了世界市场。但是到1900年左右,这些制造业产品的出口仍仅占美国全部出口的31%。而且,这些制造业出口品还大量使用了美国本土的原材料(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.408)。

  1900年前后,美国主要是从热带地区进口食品和原材料,从英国大量进口制造业产品和服务。商品和服务的出口减进口的净额在19世纪有正有负,而在1900年左右,这一净额变成了正数,并且这种趋势一直保持到20世纪80年代(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.408)。

  在整个20世纪,美国的对外贸易格局在发生巨大变化之前保持了几十年。到1930年,制造业产品占美国总出口品的一半。一直到20世纪70年代,制造业出口所占比例始终维持着20世纪30年代的水平。直到20世纪80年代,这一比例才有所下降。20世纪前半期,制造业产品的净出口量不断增加。然而,从20世纪中期开始,制造业产品进口占产品总进口的比例从1950年的三分之一上升到1986年的57%。制造业产品在总进口品中占据了比自美国内战以来以往任何时期更大的份额。而制造业产品在总出口品中的份额达到一半,在进口品中的份额超过一半,这一现象是现代国际贸易的典型特征,至少从第二次世界大战以来是这样(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.408-409)。

  第七节              具备强大产业优势之后寻求自由贸易

  美国在历经长期关税保护后终于成为世界头号工业大国,获得了强大的产业优势后开始转而寻求自由贸易。

  早有转向自由贸易的准备

  1869—1877年担任美国总统的格兰特早就说过:“英国依靠保护贸易达数世纪之久,把它推行到了极点并获得良好的结果。毫无疑问,英国今天之所以如此强大,应当归功于这一制度。两个世纪之后,英国便开始发觉宜于采取自由贸易政策。”“我深信,不出200年,美国从保护贸易中得到了她所能得到的一切的时候,自然也会采取自由贸易的政策。”采用自由贸易,当然是为了在全世界销售美国商品。1898年,美国有参议员毫不掩饰地说:“美国各工厂正在制造美国人民用不完的产品,美国的土地正在产出美国人民消费不完的农产品。命运已经为我们拟定了政策,世界的商业将会而且必须属于我们,我们将按照我们的母国告诉的方法去得到它。我们将要在全世界建立贸易站作为美国产品的分配点。”“在我们贸易站的周围,将会成长起实行自治、飘扬着我国的旗帜、同我国有贸易联系的巨大殖民地”(梅俊杰,第五章,256—257页)

  以该讲话那年发生的美西战争为标志,美国在吞并夏威夷之后,又陆续将菲律宾、关岛、古巴等罗织进自己的帝国体系,在兼并领土、控制政权或接管海关、操控财政之外,特别向其输出制成品,并输入原料和热带产品。美国政府积极介入这些经济扩张活动。美国政府1912年在商务部之下成立了国内外贸易局,为的是专门收集和公布有用的资料,或应用其它方法,以发展美国的各项制造业,并在国内和国外为本国的货物寻找市场。在1900—1930年的30年中,由于美国走上了向外扩张商务与投资的侵略政策的道路,国内市场不断地得到了日益发展的对外贸易的补充(梅俊杰,第五章,257—258页)。这样扩大对外贸易,为转向自由贸易准备了条件。

  美国到1918年,已成为无可争辩的世界头等强国。在1920年代初,美国钢铁年产超过3600万吨,是其它所有强国总产量的57%;石油年产7600万吨,比其它所有强国多出14倍;汽车年产360万辆,比世界其它所有国家多出10倍(梅俊杰,第六章,265页)。这是美国转向自由贸易的实力基础。

  第一次世界大战后,美国拥有了在世界范围展开自由贸易的牢靠资格。到20世纪初,在第二波工业革命的许多产业中,美国都赢得了竞争优势,最突出的例子就是汽车业。1929年,汽车及零部件占到美国全部商品出口的10%。考虑到出口销售的份量和关税会对生产造成的影响,以福特为首的汽车生产商明确反对关税法案。农用机械、钢铁(坯材、板材、轨材)、金属制成品的生产商也莫不如此。而且一向支持保护制度的银行业也改变了立场,因为第一次世界大战已让美国由债务国变为债权国,美国的银行业务的方向已转向海外(梅俊杰,第五章,258页)。

  美国的汽车制造业之所以带头反对保护关税,是因为它当时已经具有无与伦比的世界市场竞争力。1935-1939年美国在汽车业的全要素生产率上远远超过英国或德国。美国汽车业具有生产力优势的一个原因是规模经济。这个因素在20世纪20年代技术变革之后成为决定性因素。只要保护主义还很强大,汽车海运就会很昂贵,而国民收入受到经济萧条和战争影响,极少数的外国企业才能达到有效的规模。没有外国企业能具有通用汽车公司那样的借款能力(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.431-433)。

  20世纪20年代的保护主义浪潮

  不过,由于美国强大的保护主义传统、产业协会这种游说新团体的出现,加之进口竞争下轻工业与北方农业利益的联合等因素,仍然在1930年出现了不合时宜的斯穆特—霍利关税法(梅俊杰,第五章,258页)。而这个法案实际上是20世纪20年代美国新一轮贸易保护主义浪潮的产物。

  在美国,20世纪20年代的繁荣带来的是保护主义的高潮,而不是自由贸易政策的升温(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.456)。这是由于20世纪20年代形成了关税互助联合。这种联合使农业的利益与工业的利益结合在一起,促成了更高的关税。当时对农业,特别是对加拿大边界或东海岸农民实施保护主义政策的作用,就如1879年俾斯麦将德国的铁矿石与黑麦结合在一起加以保护一样。美国20世纪20年代的保护主义政策,归因于新的冲击与缓慢建立的旧的再分配联盟的混合作用。新冲击是指一战期间的经历,当时组织了所有行业,调整了它们的供应,使其满足美国战时需要。这不但孕育了新运动和新关税,还为大萧条后的政府干预提供了舞台。这在第一次世界大战和1920—1921年的衰退时空前冲击了贸易条件,使得任何一个部门的制造商都有能力影响价格。而对于旧的再分配联盟体系来说,共和党是贸易保护主义者的保护伞,当受到进口产品威胁时,他们就聚集其下。从美国内战到1929年的长期制度稳定使得该联盟变得更加稳固。一旦足够的农民得到了积极的保护,这个舞台就建立了。这样,20世纪20年代就成了美国的贸易保护主义取得最大胜利的十年(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.457)。

  一直到1930年春天,大萧条的冲击仍然非常大,这造成人们的保护意识,对竞争市场的自我治愈能力毫无信心。而伴随着1930—1933年经济危机的通货紧缩自动地提高了定额关税的从价效应。斯穆利—霍利关税模式的实际的保护作用甚至比它的组成部分想要达到的效果更强(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.457及注26)。但是实际上,虽然1930年的斯穆特—霍利关税模式的观点当时是美国贸易保护主义政策比较激进的观点,但是仅仅比它之前1922年的《福德尼—麦坎伯关税法》征收的关税多一点点(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.457)。

  这样就使在美国内战到1929年期间,美国实施的贸易政策比二战后更加具有保护性。较为自由的贸易只在1913年安德伍德减税计划和一战通货膨胀期间降低从价税税率时存在了很短的时间。从1861年到1933年,美国与俄罗斯的贸易政策是世界上主要国家中最具有保护性的。在19世纪中期,俄罗斯是实行最有保护性的贸易政策的国家。自俄罗斯1868年关税自由政策到安德伍德关税削减计划,美国成为美国统计局等提供了统计数据的24个国家中贸易政策最具保护性的国家。在1875年的数据中,美国所有产品的平均关税超过了其它任何一个国家制造业的关税水平。由于无论是美国还是大部分其它国家,制造业的关税税率总比所有产品的税率要高,所以无论是制造业还是所有产品,美国的税率都明显高于其它国家的平均水平(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.453及注24)。

  大萧条期间的教训迫使美国转向贸易自由化

  斯穆特—霍利关税法1930年出台时,正逢经济大萧条在扩散,美国的众多贸易伙伴迅速采取了强有力的报复措施。一个月之内,加拿大、法国、意大利、西班牙、澳大利亚、新西兰、墨西哥和古巴纷纷提高了针对美国产品的进口关税;一年之内,总计有26个国家为进口美国货设定了新的数量限制。特别是英国通过1932年夏签订的“渥太华协定”与其自治领及属地结成帝国特惠体系,一致对外构筑关税壁垒,严重危害美国的商业利益(梅俊杰,第五章,258页)。

  在大萧条与高关税及其多重后果的共同作用下,美国占世界贸易总量的比重从1929年的13.8%下降到9.9%,进口从1929年的44亿美元降到1933年的14.5亿美元,出口则从51.6亿美元降到16.5亿美元。于是,为了削减外国的贸易壁垒、刺激美国的出口增长、促进经济从萧条中恢复过来,原本也需要调整的美国贸易政策此时加速转折。1933年民主党总统富兰克林·罗斯福上台,1934年互惠贸易协定法案就在国会得到通过。该法授权总统与外国谈判并履行有关减让关税的条约,借此授权,总统可以不经国会批准就把任何一项美国关税最多降低50%。这一授权此后分别在1937、1940和1943年得到延续。结果是,到1945年,美国与27个国家共达成了32个此类双边贸易条约,对64%的应税进口商品作了关税减让,使税率平均降低了44%。美国由此才开始踏上贸易自由化道路(梅俊杰,第五章,258—259页)。

  由于20世纪30年代美国采取的贸易政策是保护性的,20世纪30年代的萧条使人们普遍认为战后世界应该超越原来实行的损人利己的贸易政策。新政下就开始了这种联合政策,1934年颁布了《贸易协定法》,它鼓励了美国与其它国家之间签订双边自由贸易协定(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.456)。

  大萧条之后,美国一方面利用1934年互惠贸易协定法的授权,与外国达成包含降低关税等内容的双边贸易协定,另一方面又着眼于建立所谓多边主义的国际经济新体系。凭借美国无可匹敌的实力,时任国务卿的考戴尔·赫尔大唱自由贸易高调,于1941年公布了美国关于战后世界经济体系的基本原则,包括“不能再以极端民族主义的形式设置额外的贸易限制”,“非歧视必须成为国际贸易关系的准则”,“所有国家都应不受歧视地获取原料”,等等(梅俊杰,第六章,266页)。

  1945年8月,刚刚上台的英国工党政府面临财政危机,只得开口向美国寻求巨额无偿援助。数月的谈判中美国步步进逼,最后英国为了得到数额几乎减半的有偿贷款,不仅违心答应让英镑自由兑换,而且接受了美国的贸易政策,承诺废除帝国特惠制,与美国政府一起公开发表声明要成立国际贸易组织(梅俊杰,第六章,267页)。

  二战后变为贸易自由化的倡导者

  二战之后,美国成了一个在国外市场封闭和国外市场萧条情况下损失更大的国家,对这种国家,推进自由贸易政策所得到的要比在贸易保护主义的情况下得到的更多、更有意义。在冷战的情况下,美国的繁荣与安全依赖于所有非共产主义国家的繁荣与安全。这使二战后强大的美国成为贸易自由化的领导者(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.456)。

  不过,二战后美国实际推行的至多是“较自由贸易”,走的是贸易自由化道路,而不是实行“自由贸易”。从一开始,美国就一直在按照严格对等的原则推动贸易自由化,促进世界市场的开放首先为的是更有力地扩大美国出口的利益,开放美国市场不过是出于对等的需要(梅俊杰,第六章,268-269页)。

  在美国推动下的各国谈判于1948年产生了名为“哈瓦那宪章”的国际贸易组织宪章草案。然而那时并未诞生国际贸易组织,因为美国认为最后的结果不合乎自己当初的要求。后来实际运行的国际贸易体制是1947年初草拟的关税与贸易总协定(梅俊杰,第六章,270-271页)。

  为了向产业界保证1934年互惠贸易协定法不会威胁美国产业,美国国会向该法补充了三个例外条款:“危险点条款”、“免责条款”、“国家安全条款”。“危险点条款”1948年成为法律,1949年民主党控制国会时曾被废除,1951年重新生效后一直延续到1960年代。“免责条款”则在1951年正式成为法律,它规定在国际贸易协议订立后,如果美国有生产商因协议带来的贸易变化而受到伤害,则美国可退出协议或修改协议。美国在1947年还坚持在关贸总协定第19条中包含了一个免责条款(梅俊杰,第六章,276页)。

  二战后仍然残留的限制进口壁垒

  二次大战后,根据成功的多回合国际贸易谈判,关税逐渐被取消。但是关税的取消带来的是复杂的非关税贸易壁垒,如进口配额、健康和安全规定、自愿出口限制和偶尔的贸易禁运。虽然贸易保护主义不像20世纪30年代那样严重,但是自由贸易还远远没有实现(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.453—454)。

  一个试验性评估表明,1983年美国在进口壁垒政策实施程度方面处于工业化国家的平均水平。这些进口壁垒往往是非关税壁垒,在这样的进口壁垒上日本和欧盟都是严重的贸易保护主义者(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.454)。1980—1986年,美国是最成功的起诉其它国家出口补贴行为的领导者,还得到了关贸总协定的认可。美国对这些国家实行了进口壁垒的制裁。在同一时期,美国是仅次于欧盟和澳大利亚的最成功的反倾销的原告方(最主要的被告是欧盟,接下来是韩国、巴西、日本和美国)。美国也是推行“自愿出口限制”政策以限制外国出口的领导者。美国还是禁运的倡导者,在1945年到1983年间美国发起了54宗世界主要的禁运事件(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.454)。

  在对外贸易政策方面,20世纪美国政府的政策总是防御性的、反应性的。其干预仅仅是为了阻止进口,很少是为了促进出口,也几乎没有计划好的行业“目标”。即使它的进口保护政策也要将那些有可能成为有出口竞争力的新兴产业排除在外。美国政府对农业出口的补贴和二战后美国积极推动武器产品的出口,是美国忽视出口性产业上的例外(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.448-449)。

  罗伯特·鲍德温认为,如果(a)行业越是劳动密集型产业,(b)行业的收入水平越低(如该行业有着大量的不熟练工人),(c)进口产品入侵国内市场的程度越深越突然,那么针对进口产品的保护作用就越大。这些都可以被解释为贸易壁垒也就是保护主义贸易政策的防御性和回应性。工业民主倾向于保护所有的人尤其是穷人免受收入损失。历史的结论是:行业萧条和国际竞争力的丧失是进口壁垒较高的主要原因(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.455)。

  美国一直在选择哪个行业需要帮助,这就是防御性贸易模式的体现。1900年前后,对那些受到威胁的行业,如纺织业,以及一小部分出口行业的有效保护率是最高的。这一小部分出口行业向来在关税论争中保持沉默,所缴纳的高税收都是由购买者承担,而这些高税收似乎没有对购买者产生很大的影响,比如烟草业就是这样。对于真正有潜力的新兴产业,比如新兴的汽车产业,并没有通过贸易保护来获得该行业的竞争力。两次大战之间又出现了同样的趋势,当时政府并没有给新兴的消费型电子产品生产行业和飞机制造业太多的政策支持。与此形成鲜明对比的是,一战后,美国政府对那些针对外国竞争有劣势的劳动密集型产业给予了大量的政策保护。在战后,政府实行更严厉的进口壁垒,以抵御倾销、外国出口补贴以及其它相似的措施,其受害者是那些即使在公平市场环境下也难以形成竞争力的行业。很多情况下,这些行业都雇佣了大量的非熟练劳动力。美国贸易政策的防御性模式没有像亚力山大·汉密尔顿主张的那样推进新制造业的发展,例如在机器制造业,这种防御模式反而增加了成本,降低了外国消费者的收入(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.455—456)。

  有研究20世纪美国经济史的美国学者认为,在美国的对外贸易政策中,从来没有将扶植幼稚产业和鼓励出口作为主要政策。自内战后,美国贸易政策就不再以亚历山大·汉密尔顿的《美国制造业报告》中的那种战略性眼光为荣了。美国政府的政策干预支持落后行业,而不是领先行业。最明显的例外是美国的飞机制造业,美国并没有对飞机制造业执行“产业政策”,但其自身发展得相当好(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.407—408)。

  20世纪美国的钢铁业、汽车业和飞机制造业这三个行业都在世界范围内享有了至少40年不可动摇的主导地位。20世纪末已经有所衰落的钢铁业和汽车业的长期主导地位都是建立在巨大的国内市场基础上,而不是建立在政府保护的基础上。一战后,进口保护对汽车业或钢铁业来说并不很重要。在这三个行业巨人中,唯一一个受到政府最多扶持的是至今仍具有强大竞争力的飞机制造业(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.452)。不过,美国在20世纪中不保护其钢铁业和汽车业的恶果终于在该世纪末显露了出来:20世纪末,美国的钢铁业败于日本、韩国和其它新兴工业国的同业竞争,汽车业则由于德国和日本汽车的竞争而衰落。

  整个20世纪,美国的纺织业和服装业都在被进口所威胁。虽然自二次大战前以来,政府对纺织业和服装业施行超过一般水平的行业保护政策,但是这些行业还是没能摆脱净进口的状态。纺织和服装企业不停地向华盛顿抱怨,华盛顿只好实行超出一般的保护政策。美国官方对纺织业和服装业的保护政策遵循了美国一般的进口政策:19世纪和20世纪早期时有波动,但总体保持高关税水平的进口政策;战后实行更为自由的贸易政策,类似伤害附加条款的进口壁垒和国际纤维卡特尔对“自愿”出口限制等非关税的扶持又降低了这种自由贸易政策的作用(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.438)。

  但是,实际上美国在纺织业方面的生产力水平是世界领先的。这个部门出现国际竞争力问题,是因为美国是高收入国家,而纺织和服装制作行业是劳动密集型产业。进口带来的对服装业的威胁要大于对纺织业的威胁,因为前者是劳动密集程度更大的产业(Engerman and Gallman,第三卷第七章,p.438-439)。美国在纺织业方面世界领先的生产力水平表明,美国对纺织业的超一般的保护政策促进了而不是阻碍了其国内纺织行业的技术进步。

  美国拥有去自由化的理论与政策传统

  19世纪初英国开始在国际上推销自由贸易学说,对美国也有思想上的波及,1824年关税法通过前的国会辩论中也援引过不少斯密等自由派的学说。然而,美国终究没有在亟需保护的发展初期陷入自由贸易与依附的怪圈,关键原因是,在美国汇成了一股强大的保护主义思潮。人称美国为“现代保护主义的祖国和堡垒”,除了其保护主义的实践外,当然也指其在保护主义理论上的建树。继汉密尔顿之后,丹尼尔·雷蒙德,马修·凯里、亨利·查尔斯·凯里、约翰·雷等一批在19世纪美国最有影响力的经济学家都强调,要打破外国经济学权威的枷锁,摆脱不适合本国国情的外国政治经济理论和体系的束缚。他们尤其拒斥其时流行的自由贸易理论,重视国家在经济活动中的关键作用,呼吁通过保护性关税增强制造业能力。实际上,1825年到达美国的李斯特也是美国政治经济学传统的产儿(梅俊杰,第五章,259—260页)。

  美国的这一保护主义经济学派直接指导和推进了美国的关税保护运动,而著名的政治偶像亨利·克莱带头赞助了这个理论。克莱被称为“19世纪最伟大的政治家之一”,曾是林肯年轻时崇拜的偶像。从克莱到林肯这些共和党人的政治理念及经济和金融政策是彻头彻尾的汉密尔顿式的(梅俊杰,第五章,260页)。

  在经济学传统的形成和贸易政策的制定方面,与其它许多国家相比,美国呈现两个独特性。一是,看来很奇怪,英国古典经济学派的放任自流论点对美国的思想和政策似乎没有产生什么影响。二是,关税一直处于独立之后美国政治经济中的焦点位置。1980年代有人说,它一个多世纪来所消耗的国会的精力比任何一个话题都多。20世纪末有人说,除了货币问题外,没有哪个纯粹的经济话题像联邦政府的关税政策那样,在美国激发了如此大的兴趣,并在政治讨论中占有了如此大的位置。自从1789年首项措施出台直到20世纪末,没有哪一代美国人可以躲得开关税辩论(梅俊杰,第五章,260页)。

  美国的经济发展并非真的源于放任自流。“小政府”可以机构简单、人员不多,比如汉密尔顿执掌的财政部作为最大的政府部门也只有40人,杰斐逊领导的国务院更是只有五名工作人员。但是这样的小规模并不妨碍其对经济活动进行大干预。从1789年到1860年,塑造美国经济的政府机构一直较小,但它们对经济的影响力是强大的。另外,即使历史上美国政府也许在某些方面介入程度不深,可它对制造业的干预却十分突出。美国包括联邦、州、地方在内的不同政府层次经常在鼓励和限制产业活动方面施加重大的影响;美国历届政府在广泛的经济问题上积极实施干预,以多元复杂的方式介入了个人和公司的各种活动;就国家政权介入工业活动而言,通常假定为个人主义的美国在19世纪早期和中期堪称世上突出的典范。在这方面,美国的精英往往心口不一、言行不一。尽管大多数政治领袖和立法者在抽象意义上承认自由放任、个人主义和天然权利的价值观,但他们坚持认为,相对于消费者阶级的生产者阶级对于美国的繁荣最为重要。而保护主义就是这种注重生产者利益的典型政策(梅俊杰,第五章,261—262页)。

  从一开始,美国资本主义就向人们昭示了后来被称作“混合经济”的许多成分。可以将政府的干预分为不同程度的四种类型,即第一类:对企业发展放任自流,极少干预;第二类:对自由市场进行经常性、随意性的干预;第三类:对私有经济发展进行系统引导;第四类:对全国经济实行国家管理和决策。以这一框架对照美国经济发展的历程,所得出的结论是:美国建国2百多年里一直遵循着第二类原则,其方针政策一般只在第二类范围内变化,从来没有脱离第二类太久。作为一个国家,美国从未经历过第一类(自由放任)和第四类(完全国营);只是在重大战争年代(1861—1865年,1917—1918年,1941—1945年)偶尔涉足过第三类。第二类,即对自由市场实行经常性、随意性干预,体现了真正的“美国制度”。在19世纪后50年内,当大企业开始大发展时更是如此。在经济领域里,完全的“放任”是不可能的,而且也从来不曾存在过。放任主义生长在19世纪,但是,即使在这些年份里,高额的关税以及各州和联邦政府对于运输事业的协助、各州或联邦政府控制银行制度,都大大地打击了这一哲学。到了20世纪,放任主义基本上已经结束。因此,所谓自由放任既非美国的历史,也非美国的现实(梅俊杰,第五章,262—263页)。

  时过境迁,在美国得到关税壁垒的长期保护从而赢得富强以后,当它需要推行贸易自由化政策之时,其主流舆论界也已悄然改造了既往的历史,把美国头一百年的经济政策编造成了一个弱势国家政权和自由放任的神话。在这种自由主义意识形态的支配下,在精英文化层次,大多数现代历史学家不重视关税在经济上的重要性,也很少提到,在19世纪80年代,宾州大学规定他们的经济学教授必须持反对自由贸易的态度。在大众文化层次上,第二次世界大战之后出生的美国人已经很自然地将美国看成是自由开放市场的大本营,他们觉得自由贸易带来的好处应该是不言而喻的;此时他们不会知道,历史上的美国政策曾与自由贸易大相径庭,完全属于贸易保护主义(梅俊杰,第五章,263页)。

  到20世纪末,随着美国制造业竞争力的疲软,对于美国史上关税的作用问题,新近的研究在朝向更频繁地从正面来做出回答。同属盎格鲁—撒克逊传统的英美两国如出一辙的是:当自己产业力量薄弱时,长期执行不折不扣的保护主义政策,借此而赢得富强乃至权霸天下;当自己拥有强大的竞争优势时,则大张旗鼓地标榜自由贸易政策,轻描淡写乃至刻意掩盖自己的保护主义历史,实在掩盖不住时,就称之为一个得不偿失、他人不该再犯的错误;而当自己竞争优势衰退时,又会重拾保护主义,包括重新解读历史、再续保护主义的理论传统(梅俊杰,第五章,263—264页)。

  2017年特朗普就任美国总统后,不仅于2018年发动了对中国的大规模贸易战,而且对欧美甚至亚洲的老政治盟国也实行了全面的贸易政策变化,大力加强针对这些国家的贸易保护主义政策。这在美国制造业相对衰落的格局下戏剧性地急剧改变了二战以后美国的贸易自由化政策倾向,开启了美国贸易政策从二战后的贸易自由化向保护主义传统回归的历程。

  这样,在从20世纪30年代开始的近一百年中,美国的对外贸易政策也像此前一百年中的英国对外贸易政策一样转了一个完整的轮回:从一百多年的贸易保护主义转变到主动推行贸易自由化,最后又回归到新型的保护关税。在制造业落后于英国时实行严格的贸易保护主义并由此争得制造业的领先地位;在这样争得制造业世界霸主地位后变为推行贸易自由化以摧垮别国保护本国产业的贸易壁垒;再在制造业开始落后于其它国家时又重新回归保护关税——这是美国追随英国的榜样在重走的历史道路。

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