退休养老费用是由国家掌控的社会再分配资源支出的，因而更容易体现一个国家的社会分配的公平程度。通过完善民主与法制建设，消除分配上的不合理，正是我国政治体制改革的主要任务之一。人民群众对政改的支持和参与程度，又是政改能否成功的决定因素。
我国自试行社会统筹开始，也就开始了企业职工养老金的“另灶吃饭”，这种积极的探索，是建立社会主义市场经济体制的必由之路。探索的同时也说明职工的老有所养从此与“非企业职工”井水不犯河水，以后由点到面的完善过程，只局限于这个封闭的“小系统”之内。刚开始，系统内外差别不大，随着社会经济的发展，当人们越来越多地享受到改革开放成果的时候，春风难度玉门关，“小系统”由于先天不足，资金运转日见窘迫。虽然有关方面作出了最大努力，连续多年提高了职工退休金水平，却较之于物价上涨和系统以外退休金的上调幅度，显得十分的苍白。无奈下的“延迟退休”几次提出均遭到“封杀”。
由于职工养老统筹与系统外退休金的资金来源、支付渠道、享受标准不一样，被人们称之为“退休双轨制”。其实它是改革走向完善的过程表现，并不是真正的“制度”。消除这种不合理现象，建立科学合理的制度，正是我们体制改革所要努力的方向。
职工养老制度的积极探索的过程本身证明了，重大制度性的社会问题必须放在社会大局的高度上来认识和处理，否则实现公平的过程将必定艰难，后果也难以预期。从人本、民生、人权的角度看，社会的养老应该与公民本身曾从事的职业、社会地位无关，这也正是建立社会保险制度的初衷。
党的十七届五中全会的召开和十二五规划建议的提出，积极稳妥地推进政治制度改革被正式启动。启动后的第一部关系国计民生的重要法律《中华人民共和国社会保险法》于２０１０年１０月２８日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上通过。它除了从法律上明确了社保制度外，同时具有推进政改的象征意义，因此受到社会的广泛关注。
这部法律第一条规定，为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。依此说明，本法所调节的对象是“公民”，是《宪法》界定的具有中华人民共和国国籍，并依据宪法或法律规定，享有权利和承担义务的人。
这部法律同时又在第十条规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”根据本条内容，“公务员和参照公务员法管理的工作人员”不涵盖在本法调节的范围之内。
同一部法律的总则与分则在“调整对象”上出现外延矛盾，是我国立法史上极罕见的。分则无疑将“公务员和参照公务员法管理的工作人员”排斥在“公民”之外，这种法理上的逻辑混乱必将为今后的执法造成极大的困难。
法律是组成上层建筑的主要内容，一部法律出台，是从“制度”上确立被调节对象的法律关系。社保法第一、第十条可以理解为，“公民参加社会保险和享受社会保险待遇”属于本法管，而“非公民？”的“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”。“退休双轨制”原本不是“制度”，随着《社保法》的颁布，“退休双轨制”作为“制度”得以在法律上确立了。从法律概念的矛盾，又显现了立法的“仓促性”。
“退休双轨制”的不公平是显而易见的，人大和政协的许多代表曾多次提出相关“立法”的建议。“十一五”也曾将“缩小差距”作为目标。事实上，退休双轨制不仅带来严重的社会稳定问题，有损于党和政府以及社会主义制度的形象，还严重阻滞了社会经济的发展。因此，退休双轨制本应在政改过程中逐步解决。
在政改揭幕之际，仓促颁布矛盾百出的《社保法》是何用意？人大常委会将“公务员和参照公务员法管理的工作人员”抛给国务院另行“规定”又是什么意思？中国的政改如此起步？
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