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试析美国在阿富汗的困局

刘青建 · 2009-04-18 · 来源:乌有之乡
角逐阿富汗 收藏( 评论() 字体: / /
 
试析美国在阿富汗的困局

刘青建

    美国在打击国际恐怖主义和塔利班政权的阿富汗战争结束后,主导阿富汗重建进程,迄今已逾七年。然而,阿富汗政治、经济和社会并没有得到有效治理,美国则陷入了很深的困境。为何美国这个拥有全球超强实力的超级大国不能治理好一个小小的阿富汗?美国在阿富汗陷入了怎样的困境、能否摆脱困境?本文将就这些问题进行探讨。
    一、美国在阿富汗的困局
    美国在阿富汗的困境是多重的:就美国的全球反恐战略来讲,美国既没有捉拿到国际恐怖主义大亨本•拉丹,也没有剿灭国际恐怖主义的支持者塔利班,在阿富汗反而越反越恐,基地组织和塔利班再度合流,死灰复燃。就阿富汗重建而言,美国虽在阿富汗建立了民主政府,但阿富汗仍然是一个政治不稳定、经济畸形发展、人民生活贫困的非正常国家。具体而言,美国在阿富汗陷入了四重困境。
    困境之一:反恐越反越恐,反恐部队难保安全。阿富汗战争结束后,美国在阿派驻了联合作战部队(简称联军)。美认为“只要通过几次外科手术式的军事打击,就能消灭阿富汗塔利班武装,美军和盟军就可凯旋”。然而,七年过去了,美国领导的联军、北约盟军(全称“国际安全援助部队”)和阿富汗政府军已投入兵力十多万人,胜利仍遥遥无期。七年来,阿富汗恐怖活动不但没有停止,反而愈演愈烈。从2006年初开始,塔利班和基地组织开始使用高性能爆炸装置的自杀性炸弹,该年在阿发生的炸弹袭击事件比2005年增加了4倍,达到每月近600起的惊人程度,造成大约4000人死亡,其中至少有186名北约盟军士兵,暴力活动席卷了阿全国34个省中的32个。2007年,塔利班的恐怖气焰更加嚣张,其领导人在年初声称已准备了2000名“人弹”,可随时向外国军队和阿富汗政府军发动猛烈进攻。是年,共有6000多人在暴力袭击中丧生。更为严重的是塔利班的恐怖行动不断升级,从袭击驻阿美军、外国部队和政府军逐步扩大到绑架外国人质,仅2007年7月就先后发生了绑架2名德国人质和23名韩国人质的事件;此后,恐怖活动又发展到袭击学校、医院和政府机构等非军事目标。2008年,塔利班的恐怖行动继续升级,就连美国和北约在巴基斯坦的主要补给线也频频遭受袭击。托克汉姆40辆油罐车被炸,驻阿美军和北约部队设在巴基斯坦境内的后勤转运站和运输线多次遭到塔利班武装分子偷袭,美军和北约盟军的后勤补给线损失惨重。阿日益猖獗的恐怖活动使反恐部队伤亡人数不断上升,自身安全得不到保证。2008年美军在阿富汗的死亡人数高达155人,创下了阿富汗战争结束以来的最高纪录。为减少伤亡,北约各国部队只能各自占据一方,实行安全自保,形成了反恐部队各自为阵的局面:阿北部有“德国阿富汗”,西部有“意大利阿富汗”,在乌鲁兹甘省有“荷兰阿富汗”,坎大哈则是“加拿大阿富汗”。面对塔利班和基地组织不断升级的恐怖行动,布什政府陷入左右为难的局面。一方面,如果联军和盟军加大打击力度,那么由于地面作战伤亡太大,只能实施空中打击,这就可能导致平民误伤人数上升,增加阿富汗人的反美情绪,更何况即便空袭成功,联军和盟军仍难以对该地区实施有效控制;另一方面,美国要想通过增加兵力来控制局面也困难重重:若调动海外兵力,其军事力量全球分布太广,在伊拉克也深陷泥潭,难以抽身;若调动国内兵力,又遭遇国内政治掣肘,增加国民反战情绪,难以平息舆论;若让北约盟国增兵,北约各国同样受到国内政治和民众舆论的制约,增兵还会增加盟国对美国的不满。
    困境之二:塔利班死灰复燃,控制了阿半壁江山。从2007年起,塔利班在阿富汗的生存和活动空间不断扩大,其发动的攻势连连得手。2007年,塔利班控制了安全局势较为动荡的南部地区,占据了部分重要公路、农村以及一些城镇。到2008年末,塔利班已控制了阿富汗54%的土地。2009年1月初,它们已经逼近了首都喀布尔的南大门。美国兰德公司的反暴动专家塞斯•琼斯说:“塔利班等武装组织在阿富汗偏远的部族地区建立了多处基地,已经结成网络。在某些地区它们能够管理和控制道路和村庄等……塔利班在一些省份已建立影子政府。”塔利班已经在所控制地区进行政治、经济和文化上的统治。在政治上,塔利班委任了自己的省长和军事指挥,如在赫尔曼德省14个地区分别任命一名塔利班的领袖和警长管理;建立了由塔利班宗教人士充当法官的法庭,专门负责处理各种民事纠纷和犯罪活动。宗教法庭根据宗教条例对付间谍和小偷,执行诸如火刑、公开羞辱甚至剁手的残酷刑罚。为实现对控制地区民众的统治,塔利班警告当地居民不能寻求政府法庭的任何法律援助。为维护控制地区的治安,塔利班还实行了夜间武装巡逻。在经济上,塔利班控制了这些地区的鸦片经济,并向居民征税。交不起税的穷人则以提供粮食和住宿抵税。在文化和教育上,塔利班的媒体覆盖了所有控制地区,乃至整个阿富汗和阿巴边境。他们利用传单、出版物、DVD、网络以及口头诗歌等媒体工具,用英语、各种地方语言(如普什图语)和阿拉伯语进行宣传活动。他们规定当地的学校只能讲授宗教课程,否则关门。以上种种表明,塔利班在这些地区已经成为事实上的地方政府。美国对塔利班重新占据阿半壁江山束手无策,只能被迫支持卡尔扎伊政府与塔利班谈判,以期稳定局势,实现安宁。但仅靠卡尔扎伊政府单独与塔利班谈判,能够满足塔利班的条件而实现和平与安宁吗?如果美国介入谈判,它又能给曾经被自己打垮的塔利班一个什么样的位置呢?美国政府不得不面对这样的难题。
    困境之三:美国支持的民主政府失灵,治理国家低效。建立一个民主的、表达各个政治派别和各民族意志的政府是美国在阿富汗政治重建的首要任务。阿富汗政府的建立过程虽然艰难,但基本如期完成。根据波恩协议,从阿富汗临时政府正式成立(2002年1月)到新宪法的通过(2002年6月),从哈米德•卡尔扎伊当选为第一任民选总统(2004年11月)到第一届民选议会首次会议(2005年12月),阿富汗完成了西方意义上的政治民主进程。按照美国的政治思维,民主政府的建立就能为阿富汗带来政治秩序和经济发展。可令美国政府完全没有预料到的是,阿新政府难以对国家实行政治和经济的有效管理。首先,新政府管辖的地域有限,至今其实际管辖地域主要在首都喀布尔及其周边,约为全国面积的 1/10和人口的 1/5,除了塔利班控制的地区外,新政府对阿富汗其他被军阀割据的地区也没有政治控制力,卡尔扎伊总统甚至被人戏称为“喀布尔市市长”;其次,政府官员腐败严重,政令不畅,集中体现在高官参与毒品走私问题上。据美国《新闻周刊》报道,阿富汗官员至少涉嫌70%的毒品走私,毒品交易链从地区一直延伸到政府的最高层。阿富汗前内政部长加拉里说,他掌握着100多名涉嫌毒品走私的政府高级官员的名单。一项调查的结论是:新当选的议员中,至少有17人自己就是走私犯,有24人同犯罪团伙有联系,有40人是武装团伙的指挥官,有19人面临严重的战争罪和践踏人权罪的指控。如此腐败的当政机关何以治理国家?此外,由于阿富汗土地、水源、民族乃至家族等各类矛盾重重,地方官员很难贯彻中央政府的政令,更何况他们“经常利用争端巩固自己的地位,进一步削弱中央政府的权威”;第三,阿富汗内部管理无统一指挥,出现了“司法部门完全交给意大利,反毒品走私任务交给英国,警察部门交给德国,反恐任务交给美国”的局面,从而难以对恐怖主义实施有力打击,也无法对阿富汗实施有效治理。对于卡尔扎伊治国的低效和民主政府的失灵,美国曾打算通过更换总统来解决问题,但问题是美国在阿富汗难以找到既能让美国满意、又能让阿富汗人接受、更能有效治理国家的人选。
    困境之四:鸦片泛滥成灾,经济发展缓慢。恢复阿经济是美国在阿富汗重建的基本任务之一,可是,阿富汗的经济却一直被鸦片种植深度困扰。自阿富汗战争结束以来,该国的鸦片种植面积和产量不但没有减少,反而逐年增加(见下表)。据联合国毒品和犯罪问题办公室(UNODC)发布的《2007阿富汗鸦片调查报告》的数据,2006年阿富汗的罂粟种植面积已扩大到16.5万公顷,2007年进一步扩大17%,达到 19.3万公顷,其产量增长34%,达到8200吨;2007年,国际市场上93%的鸦片产自阿富汗。阿富汗34个省中有21个省种植鸦片,许多普通农民仍以从事毒品种植、运输和买卖为谋生手段。2007年阿全境约有330万人参与鸦片种植,占该国总人口约1/7。据估计,2008年阿富汗鸦片产量与2007年相当。毒品种植和走私是导致阿军阀割据局面得以维持、塔利班和基地组织恐怖活动不断发展的重要根源。尽管美国、北约以及阿富汗新政府花大力气禁毒,美欧一些非政府组织也试图通过多种方式改变当地人的思维和谋生手段,但收效有限。由于毒品泛滥和恐怖主义猖獗导致阿经济恢复缓慢,一些待建基础设施迟迟不能开工,一些基础设施尚未建成就遭到塔利班的毁坏。至今,阿富汗人仍生活在战乱和恐怖之中,基本生计也得不到保障。

                   2001-2007年阿富汗鸦片种植面积及产量
        年份        2001  2002  2003  2004  2005  2006   2007
     面积(万公顷) 0.8    7.4    8.0   13.1   10.4  16.5   19.3
     产量(吨)     185   3400  3600  4200   4100  6100  8200

    二、原因分析
    一个在当今世界军事实力最强的大国为什么不能在阿富汗剿灭恐怖主义?一个按照美国的民主制度建立起来的民主政府为何就运转不灵?一个政治极端落后且已经被打败的塔利班武装为何还能卷土重来?综观七年来美国在阿富汗乃至全球的所作所为,不难发现其陷入困境的原因。
    首先,美国狭隘利己主义的全球战略是导致其深陷泥潭的根本原因。阿富汗战争后,美国全面主导阿富汗重建进程。美国政府承诺2001-2006年对阿提供援助111亿美元,但实际上口惠而实不至,即使是到位资金也“主要用于资助阿富汗政府军、训练阿富汗警察和美军—阿富汗军协同行动上,阿富汗重建项目一直资金短缺”。可见,美国并未全力地扶持和帮助阿富汗重建。与此同时,美国却借助反恐行动实施其全球战略。美国以阿富汗战争为契机,重构了中亚、南亚和西亚地区的地缘政治格局,保护和扩大了美国在这些地区的战略利益。在中亚,美国建立了十余个军事基地,通过与一些中亚国家签订军事协定、提供军事和经济援助,扩大美在中亚的影响。美还大力推销北约“和平伙伴关系”计划,策划了中亚国家的“颜色革命”。在中东,美国提出了伊拉克有大规模杀伤性武器、萨达姆独裁专制、支持国际恐怖主义等三条理由,在证据严重不足的情况下,于2003年3月发动了伊拉克战争,推翻了萨达姆政权,并在此后推出了全面改造中东的“大中东计划”。此外,2005年10月美国国务院将南亚司与中亚司合并,其目的在于推行“大中亚计划”。所谓“大中亚计划”,“是要以阿富汗为中心,整合中亚与南亚,企图通过在安全、民主、经济、交通和能源等领域的合作,形成一个以美国为主导,以中亚五国和阿富汗为主要成员,有印度、巴基斯坦、土耳其等国参与的新的地区组合,以此削弱中国和俄罗斯在这一地区的影响力,谋求美国的霸权。”
    事实表明,美国是“借‘反恐’之名,行夺取霸主地位之实”。阿富汗战争后,布什政府的全球行动就是把全球反恐同加快推行美国独霸世界的战略结合起来。“这是一个多层次的结合”,即把反恐与全球扩张相结合;把反恐同实现美国全球战略目标即遏制所有美国的竞争对手相结合;把反恐同谋求控制阿拉伯和穆斯林世界相结合。从美国全球战略角度观察,阿富汗是其进入南亚和中东结合部、进而控制中东和南亚的一个关键“点”,因此,美国对阿富汗重建的根本目的是建立一个稳定的、亲美和受美国左右的政府,而不是实现阿富汗的政治经济发展和国家繁荣。出于这种战略考虑,美国根本不会全力投入人力、物力和财力去帮助阿富汗重建。然而,让美国政府始料不及的是,正是美国全球反恐战略目标与阿富汗重建问题的矛盾和冲突导致了美全球战略的麻烦和困境——恐怖主义越反越恐,阿富汗越治越乱。因此,美国在阿富汗的困境从根本上说是其错误的全球反恐战略所致。
    其次,美式民主制度难以在阿富汗特殊国情中运作。在美国统治者根深蒂固的意识形态中,美国的民主制度是世界上最优越、最合理、最好的社会制度。基于这种思维,他们把冷战的结束看作是美国为首的西方民主制度的胜利,并急于把这种民主制度推向全球,实现美国民主制度的一统天下。“9•11”后,美国将其全球反恐战略与推行美国民主制度紧密结合。按照美国人的思维,在阿富汗建立了美式民主制度就能防止战争,防止恐怖主义。然而,美对阿国情的错误认识导致其重建计划的失败。事实上,阿富汗特殊的国情与美国推动美式民主制度的要求相去甚远。经济上,阿富汗是世界最贫穷的国家,生产力水平极其低下,且鸦片种植导致整个经济畸形发展,在联合国开发计划署人类发展指数排位的178个国家中阿富汗名列174位。政治上,阿富汗陷入持续不断的战争和动乱之中,国内民族矛盾、宗教矛盾、权力斗争错综复杂。此外,战争和动乱还促使阿富汗伊斯兰原教旨主义势力迅速发展,增加了阿各民族、各派别间的仇恨,加剧了地方冲突,各方军阀不断扩大武装力量,形成了军阀割据的局面。文化上,阿富汗有98%的人信奉伊斯兰教,有30多个民族。自阿富汗内战以来,伊斯兰原教旨主义势力迅速发展,以致建立了塔利班这样政教合一的宗教极端主义政权。伊斯兰原教旨主义思想在阿国民中影响甚深,民众极易受到塔利班的蛊惑而参与恐怖主义活动,他们根本不会接受美国的民主价值观念。
    第三,美国对塔利班认识不足,对其发展变化在判断上存在失误。在对待塔利班问题上,美七年来在战略和策略上有两次失误。其一是在阿富汗反恐战争中没有抓住时机分离塔利班和基地组织。美全球反恐的首要打击目标是国际恐怖主义的头子本•拉丹及其基地组织。尽管塔利班庇护本•拉丹,但是在美国强大火力下,塔利班一度愿意交出本•拉丹,以求自保,可是美国没有利用这个机会分化二者,集中优势兵力打击基地组织。其二是美国对塔利班的组织能力及其社会基础认识不足。塔利班成立于1994年10月,在不到两年时间内就打败实力强大的“北方联盟”,攻占首都喀布尔,建立了政权。这不能不说塔利班具有很强的组织动员能力,强大的社会基础。美对此显然没有充分认识。2001年美国顺利完成了阿富汗战事后,便以为已经打垮了基地组织和塔利班武装,于是调兵前往伊拉克,扩展其全球反恐战略。美国人完全没有料到遭受重创的塔利班残余势力能够重振旗鼓,卷土重来。
    塔利班正是利用了美国的判断失误,加紧整合力量,东山再起。它先是改组领导层,整顿内部力量。2003年,塔利班成立了一个由10人组成的领导委员会,提高了塔利班的指挥能力。2005年7月,塔利班将10人领导委员会扩大到18人,吸纳了普什图族以外的反政府力量参与。原反苏圣战猛将哈卡尼等人进入了领导委员会。塔利班还在阿富汗东南部一带成立了一个由14人组成的军事委员会,独立指挥一线的军事行动。在招兵买马的同时,塔利班还加强了对武装人员的管理,制定了“军纪”,以提高作战能力。接着,塔利班与基地组织再度合流。从2006年开始,基地组织为塔利班提供资金、武器和富有经验的指挥官,帮助塔利班策划袭击活动。塔利班则将其行动和宣传与基地全球网络合并,开始从本土型的伊斯兰原教旨主义运动转变为外向和推动基地全球利益的“新塔利班”运动。两股势力在巴基斯坦和阿富汗边境部落地区盘踞集结,充分利用巴基斯坦国内伊斯兰极端主义土壤,逐渐形成以巴阿边境部落地区为核心的南亚恐怖策源地,并将触角向全球辐射。同时,塔利班加紧勾结军阀。阿富汗有2000多个总数达十几万人的地方非法武装。这些以民族和地方划分的军阀势力不仅拥有一定的军事实力,而且在本民族和本地区内拥有绝对的政治影响力。为恢复社会稳定和保证政令畅通,卡尔扎伊总统决定解除派系林立的地方武装。这引起了地方军阀的强烈不满。塔利班则借机实现了与地方军阀的结盟,形成了相互依存的共生关系。塔利班与前政府总理希克马蒂亚尔领导的伊斯兰党武装结成联盟就是如此。此外,塔利班还通过走私毒品积攒钱财,笼络百姓。据联合国毒品和犯罪问题办公室2008年12月公布的报告,塔利班等武装势力2007年从鸦片交易中获利约1亿美元,2008年该数额增加了4倍,约5亿美元。这些资金不仅为它们从事恐怖活动提供了经费,而且帮助它们收买了一些迫于生计走投无路的阿富汗人。不仅如此,塔利班还通过其拥有的先进通讯设备和覆盖面广泛的媒体,充分利用民众的反美情绪和对政府的不满,大搞政治战和心理战,赢得了战争的话语权,并吸引了众多阿富汗人参加圣战,从而扩大了队伍,扩展了基地。
    显然,塔利班的卷土重来与美国错误的全球战略和阿富汗重建失效密切相关。正因为阿富汗战争之后,美国“把‘反恐’降到了次要地位,把打击以拉丹为首的极少数国际恐怖分子,泛化为针对塔利班为代表的阿富汗人民、伊斯兰文明并控制国际能源要冲的战争。是美国把塔利班政权推入了‘基地’组织怀抱,使两者沉瀣一气,壮大了阿富汗境内的恐怖主义力量。”
    三、美国新政府的政策调整
    美国在阿富汗的困境表明,美国错误的全球反恐战略和策略已经走进了死胡同,必须进行全面的调整。奥巴马政府上台将是美国纠正错误、摆脱困境的一个契机。尽管新总统的阿富汗政策尚未出台,但是从奥巴马近期的言行,特别是其任命的处理外交事务的官员来看,阿富汗问题将是美新政府要解决的重要外交难题。
    首先,奥巴马政府将继续高举反恐大旗把阿富汗问题列入美国外交和国家安全政策的重要议程,并调整反恐的策略手法,将反恐重心集中在阿富汗以及基地组织和塔利班活动猖獗的阿巴(巴基斯坦)边界地区。其首要举措将是通过增加在阿富汗的兵力,重新部署阿富汗反恐力量,以遏制恐怖活动的继续蔓延,尽快实现阿富汗的安宁。奥巴马政府除将落实2008年12月布什政府已决定的向阿增兵3000人的计划外,还可能出台后续增兵措施,同时说服和敦促北约盟国增加兵力,使总兵力达到足以制服塔利班和基地组织的程度,取得战场上的优势。
    其次,在战场之外,美国将参与并敦促卡尔扎伊政府继续与塔利班进行和平谈判。在阿富汗,美国必须面对的现实是:塔利班武装既兵又民。在很多情况下,外国军队难以分辨作为塔利班的阿富汗人和非塔利班的阿富汗人。美国现代化的武器和高科技的装备及作战方式已经不能对付像塔利班这样的游击队。战争也不能从根本上解决塔利班问题。鉴于阿富汗复杂的历史和现实条件,特殊的民族和宗教矛盾,以及塔利班武装与阿富汗普通百姓之间千丝万缕的联系,剿灭塔利班已难以实现。为尽快恢复阿富汗的和平与稳定,最现实的策略应该是对塔利班进行两种分离:一是将塔利班与基地组织分离;二是将塔利班中诉诸恐怖活动的顽固分子与温和分子分离。目前,在美国支持下,阿政府已与塔利班进行了至少三轮的接触和谈判。在此基础上,美能够通过“胡萝卜加大棒”的两手迫使塔利班就范。在战场失利的情势下,塔利班将发生分化。除极端顽固分子外,大多数人将接受和平条件:放下武器,放弃恐怖活动,与基地组织彻底分离。为保证阿富汗问题的有效解决,美将不得不给予“弃暗投明”的塔利班关键人物在政府中一定职位,并给予曾参与塔利班武装的阿富汗人特赦和正常公民地位。
    再次,美国将继续推动国际社会为阿富汗重建筹款,借助联合国和非政府组织力量实施鸦片种植替代方案,扶植阿经济发展。鉴于美国当前陷入经济危机,向阿富汗增兵又将增加政府支出,因此美对阿富汗重建所能增加的款项有限。但如果阿富汗重建设有成效,美国的反恐成果也难以巩固。为此,美新政府将力促国际社会解囊相助,帮助卡尔扎伊政府解决重建资金不足问题。美国还将借助联合国及其相关机构和国际非政府组织的力量帮助阿富汗政府解决鸦片种植经济问题。
    最后,美国将敦促卡尔扎伊政府提高执政能力,通过健全和完善法律、制度等措施,打击政府官员的腐败,提高政府治理的效率;通过与各路军阀谈判,采取各种切实可行的政策和策略化解各民族、宗教各派别之间的政治矛盾,消除军阀割据局面。美国还将通过各种方式,运作阿富汗2009年10月举行的总统换届和议会改选,尽可能地吸纳愿意与美国合作的各种政治派别,建立更广泛的多元政府和议会,从而平衡阿富汗的各种政治力量,实现阿富汗的安宁和美国的利益。
    需要指出的是,奥巴马政府对外政策的调整只是美国全球反恐战略中的策略转变,它“是由恐怖主义威胁的现实和美国谋取地缘政治优势的战略需要决定的”。奥巴马政府仍将把维护和强化美国“一超独霸”地位作为美对外政策的首要目标。其对外政策收敛扩张锋芒,更加强调多种手段的灵活运用,目的是“在实力相对下降的情况下更好地维护和扩展美国利益”。因此,不能期望美国在消除阿富汗乃至全球恐怖主义孳生的政治、经济和文化根源上有更多更大的作为。
    (《环球视野》摘自2009年第2期《现代国际关系》)

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