前言
随着农村第二轮土地承包到期后再延长三十年试点工作的深入推进，笔者在指导地方土地延包试点过程中经常遇到发包方名称、延包人员确认、延包会议召开、方案制定、合同签订等方面的问题。特别是2025年5月1日《农村集体经济组织法》开始实施后，究竟是按照《农村土地承包法》，还是按照《农村集体经济组织法》的规定组织本次土地延包，试点单位存在一些困惑。
为提高大家对该类问题的理解，笔者结合国家法规政策和对6个省区近30个试点单位的调研，特推出《二轮到期延包重点难点解析》系列文章，希望自己的分析对大家后面工作的开展能有所帮助。
我国农村集体经济组织主要有镇级集体经济组织、村级集体经济组织和组级集体经济组织3种类型，考虑到镇级成立集体经济组织的数量很少，现实中农村土地由镇级发包的也不多，本系列文章主要聚焦村组级方面的土地延包，特别是组级集体经济组织的土地延包相关问题。
国有农地授权农村集体经济组织发包的参考执行。
本期话题：二轮到期延包发包方究竟该如何确定?
一、理解发包方
我国土地所有权归国家所有和集体所有。在农村地区国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包主要采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。农村土地发包时由土地所有权单位进行发包。
成立农村集体经济组织(农村产权制度改革时成立的经济合作社)的农民集体，由成立的农村集体经济组织发包，没有成立农村集体经济组织的农民集体由村民委员会、村民小组代为发包。
目前，常见的发包方主要有4种：村级层面有村农村集体经济组织(村股份经济合作社、经济合作社、经济联合社、股份经济合作联合社)、村民委员会，组级层面有组农村集体经济组织组(组股份经济合作社或经济合作社)、生产小组。
二、国家关于农村土地发包方的相关法律规定和政策
(一)《农村土地承包法》。第十三条：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
该法确定了根据谁所有谁发包的原则确定土地承包的发包方，法律规定的发包方主要有三种情况：
1、土地归村级所有，行政村组织发包。农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。 这里的“村”指行政村，即设立村民委员会的村，而不是指自然村。农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有是指属于行政村农民集体所有。
农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会发包。这是因为我国实行农村土地承包经营制度以后，有些村没有集体经济组织，难以完成集体所有土地的发包工作，需要由作为村民自治组织的村民委员会来行使发包土地的职能。因此，如果该村成立了集体经济组织(经济合作社)，就由成立的村集体经济组织发包;如果没有成立村集体经济组织，则可以由村民委员会代为发包。
2、土地归组级所有，生产小组组织发包。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组发包
这里的村民小组是指行政村内由村民组成的组织，它是村民自治共同体内部的一种组织形式，相当于原生产队的层次。土地原先分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各组级农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。
土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各组级农村集体经济组织(成立的组经济合作社)或者村民小组(没有成立组级经济合作社)发包。
3、土地归组级所有，行政村组织发包：村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
这里的“村内各集体经济组织农民集体所有的土地”，指的是前面提到的“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地。按照谁所有谁发包的原则，应当由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。但是在现实中，由于人口流动等问题，许多村民小组组织机构不健全，不具备发包的条件，或者由其发包不方便，实践中由村集体经济组织或者村民委员会代为发包。虽然由村集体经济组织或者村民委员会代为发包，但并不能因此改变所有权关系。
(二)《中共中央 国务院关于保持关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》。“稳妥推进‘长久不变’实施”“以承包地确权登记颁证为基础，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效且不变不换，证书记载的承包期限届时作统一变更。对个别调地的，在合同、登记簿和证书上作相应变更处理。”“在2018年年底前基本完成确权登记颁证工作的基础上，继续做好收尾工作、化解遗留问题，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度，并做好与不动产统一登记工作的衔接，赋予农民更有保障的土地承包权益，为实行‘长久不变’奠定坚实基础”。
土地确权时确立的承包关系要保持不变，应保持发包方名称、发包方编码的一致性。
(三)《农村集体经济组织法》。第二条：本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。
第五条：农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，履行下列职能：发包农村土地。
第六十四条：未设立农村集体经济组织的，村民委员会、村民小组可以依法代行农村集体经济组织的职能。村民委员会、村民小组依法代行农村集体经济组织职能的，讨论决定有关集体财产和成员权益的事项参照适用本法的相关规定。
按照新法优于旧法的原则，根据该法规定，对土地属于组级所有但由村级组织发包的，土地延包成员会议的召开、延包方案制定、会议表决等应按组级组织。承包合同签订时村级成立集体经济组织(经济合作社)的盖村股份经济合作社的公章，没有成立村级集体经济组织的盖村委会公章。
(三)《农村土地承包经营权要素编码规则》(GB/T 35958-2018)。该国家标准对发包方的代码结构、赋码规则做了详细规定： 1、代码结构：发包方代码由县级段代码、乡级段代码、村级段代码和组级段代码共14位阿拉伯数字构成，其中，县级段代码位数 6位，表示县级及县级以上行政区划;乡级段代码位数 3位，表示 街道(地区)办事处、镇、乡(苏木)行政区;村级段代码位数 3位，表示行政村(村集体经济组织或者村民 委员会);组级段代码位数 2位，表示村内集体经济组织或者村民小组。
2、赋码规则：在发包方代码结构中，县级段代码赋码规则应按照GB/T2260规定执行;乡级段代码赋码规则应按照 GB/T10114规定执行;村级段代码赋码范围为000~999;当村内集体经济组织或者村民小组为发包方时，组级段代码赋码范围为 01~99;当村集体经济组织或者村民委员会为发包方时，组级段代码用“00”表示;当乡(镇)农村集体经济组织为发包方时，村级段代码和组级段代码分别用“000”和“00”表示。承包期内，发包方代码保持稳定，不应随发包方外在属性(例如：名称、承办人或者负责人等)变化、 行政区划调整、村组调整而变化。
根据该国家标准，土地归村级所有的发包方编码应到村级，组级编码为“00”，土地归组级所有的发包方编码到组级，组级编码根据小组数量从“01”开展编起。
三、土地延包操作实务
根据国家法律法规和相关规范，本次土地延包在发包方名称和编码设计时，具体做法如下：
(一)土地所有权归村级所有，由村级组织发包。
1、成立村级集体经济组织的情况
发包方名称：XX县XX镇XX村股份经济合作社(或经济合作社、经济联合社、股份经济合作联合社)。具体名称以集体经济组织登记名称为准。承包合同盖村集体经济组织公章。
2、没有成立村级集体经济组织的情况
发包方名称：XX县XX镇XX村村民委员会(或XX县XX镇XX村民委员会)。具体名称以村委会登记名称为准。承包合同盖村委会公章。
3、发包方编码编到村。组级段代码用“00”表示，工作小组、延包方案、成员会议、公示公告、公示图表、地块示意图(集体图斑部分)按行政村组织。
(二)土地所有权归组级所有，由组级组织发包。
1、成立组级集体经济组织情况
发包方名称：XX县XX镇XX村XX组股份经济合作社(或经济合作社)。具体名称以组级集体经济组织登记名称为准。承包合同盖组集体经济组织公章。
2、没有成立组级集体经济组织情况
发包方名称：XX县XX镇XX村XX组。成立村级集体经济组织的由村级集体经济组织代章，没有成立村级集体经济组织的由村委会代章。
3、发包方编码编到组。工作小组、延包方案、成员会议、公示公告、公示图表、地块示意图(集体图斑部分)按生产小组组织。
(三)土地所有权归组级所有，由村级组织发包。
1、成立组级集体经济组织情况
发包方名称：XX县XX镇XX村XX组股份经济合作社(或经济合作社、经济联合社、股份经济合作联合社)。具体名称以集体经济组织登记名称为准。承包合同盖组集体经济组织公章。
2、没有成立组级集体经济组织情况
发包方名称：XX县XX镇XX村XX组。成立村级集体经济组织的由村级集体经济组织代章，没有成立村级集体经济组织的由村委会代章。
3、发包方编码编到组。工作小组按村成立(小组成员应包括各生产小组)，延包方案按组制定(按村制定的方案内容应包括各生产小组情况)，成员会议、公示公告、公示图表、地块示意图(集体图斑部分)按生产小组组织。
实践中，对成立村级集体经济组织没有成立组级集体经济组织的生产小组的情况，也有试点单位将发包方名称直接写成村集体经济组织名称，笔者认为，对此类做法可以在村集体经济组织名称后面加上生产小组，以示区别，如：XX县XX镇XX村股份经济合作社一组或XX县XX镇XX村股份经济合作社(一组)
总之，在开展土地延包工作中，要准确理解发包方的概念，严格以土地所有权为单位，依法合理确定发包方名称和发包方编码，规范组织延包工作开展，做好承包合同签订、不动产登记证书换发和变更。
附件一：农村土地( 耕地) 承包合同( 家庭承包方式)示范文本（略）
附件二：农村林地承包合同示范文本（略）
【作者介绍】王定先，江苏人，长期从事农村土地制度改革、农村集体产权制度改革和新型经营主体发展的研究和实践工作
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