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重庆大减债之迷:卖土地,大量出售国有资产……

冯禹丁 · 2015-05-23 · 来源:南方周末
当主持人问财政部长楼继伟,为何中央不会为地方债兜底时,楼回答说,“中国地方政府手里资产太多不会破产,当地方政府还不上债时,可出售资产还债。”

  【摘要:2015年博鳌亚洲论坛关于地方债的分论坛上,当主持人问财政部长楼继伟,为何中央不会为地方债兜底时,楼回答说,“中国地方政府手里资产太多不会破产,当地方政府还不上债时,可出售资产还债。”坐在一旁的重庆市市长黄奇帆频频点头。南方周末记者爬梳各类公开信息,发现重庆市近两年通过上市公司股权转让、产权交易所挂牌等方式,大量出售或欲出售国有股权资产。】

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  重庆的债务率曾高达92.8%,排名全国第二。但两年之间,这一数字下降了16%,政府性债务规模骤减1400多亿。

  从数据看来,重庆减债的主力是区县政府。除了卖土地、卖国资来获得更多收入,PPP作为一种“高明”的减债方式也发挥了重要作用。

  如何化解地方债的风险,是中国经济面临的一个不可回避的命题,而重庆,无疑是近两年地方债化解上表现最抢眼的地方政府。

  重庆大减债之谜

  外界曾分析说“卖地收入”可能是重庆地方债大减的主要原因,但目前土地出让通常净收入只有20%,即使全用来还债也不足以覆盖这个减债规模。

  2015年3月底,重庆市市长黄奇帆在博鳌论坛上宣布,至2014年底,重庆债务率(债务与GDP之比)下降到77%,债务余额5900亿,比2013年底减少1090亿。

  事实上,从2013年6月至2014年底,短短一年半时间内,重庆市政府性债务规模从7360亿减少了1400多亿,债务率从2012年末的92.75%,两年间下降了16%。

  南方周末记者获得的审计数据显示,重庆减债的高峰期集中在2013年6月至2014年6月这一年间,其债务从7360亿下降了16.1%。其中一类债务(政府负有偿还责任的)下降最多,从3575.1亿下降了25.6%,至961.2亿元;二类债务(政府负有担保责任的)从2299.9亿下降18.3%,至1879.7亿;三类债务(政府可能承担一定救助责任的)从1485.3亿上升10.6%,至1643.2亿。

  重庆如何做到在短时间内如此巨幅减债,对于全国皆有样本意义。

  重庆市财政局曾公开表示,重庆减债的途径包括土地出让、资产变现、债务重组、预算安排和偿债准备金、转换抵押物等。但并未公布其分别通过哪种方式、化解了多少各类债务。

  一般来说,如此大规模的地方债务减少,可能有三种情况,一是政府靠财政收入大幅增长偿还了债务;二是变卖资产偿债;三是一部分债务通过PPP等方式被剥离、转移出资产负债表。

  从财政收入来看,在重庆市集中减债的2013年至2014年底,重庆的财政收入增长基本维持在14%左右,相对于接近20%的固定资产投资增速,增速并不突出。

  但其土地出让收入比2012年增长明显。2014年和2013年,重庆市国有土地使用权出让收入分别为1665亿元和1520亿元,增长9.5%和11.8%。而2012年重庆市国有土地使用权出让收入1312.9亿元,仅增长0.3%。

  南方周末记者查阅近两年重庆各区县关于“加强政府性债务管控”的文件,其中不乏“加快土地出让进度”,“把握好土地出让节奏,及时回笼资金,防止资金流断链”等提法。

  “土地是各级政府最有效、最常用的资源对价物。”重庆市发改委前副巡视员周林军对南方周末记者说。

  外界曾分析说“卖地收入”可能是重庆地方债大减的主要原因,但土地出让收入的大部分会被用于拆迁补偿、前期整理等。

  财政部财科所所长刘尚希认为,现在土地出让收入的净收入只有20%。即使这20%全部用来还债,也不足以覆盖重庆近两年的减债规模。

  值得一提的是,据当地一位学者介绍,重庆的土地接盘者往往是当地融资平台公司和政府旗下土地储备中心,“接盘之后储备在那里,主要是为了防止地价大跌”。比如2014年底,重庆钢铁将其989亩闲置土地以10.55亿元转让给重庆市地产集团。

  如此卖地方式,获得收入若真导致地方债大减,则地方减债的真实效果则令人担忧。

  “我们正在努力还债的推进过程中,压力比较大,不方便接受采访。”债务负担较重的重庆大渡口区财政局工作人员答复南方周末记者说。另外几家减债压力较大的融资平台公司和区县政府以及重庆减债的牵头部门重庆市财政局均拒绝了南方周末记者的正式采访。

  减债主力军

  重庆市审计局数据显示,区县一级政府是重庆减债的主力军。

  重庆以“八大投”模式闻名。指的是由政府拥有的城投、高发、高投、地产、建投、开投、水务控股、水投等八家融资平台公司,注入国债、规费、税收、土地、路桥、隧道等资产,再从银行、信托等金融机构获得抵押贷款对城市进行开发,等土地等资产增值后,再出让获得收益用于还债。

  2008年“四万亿”刺激政策之后,重庆经历了一次投资高峰期,使八大投等融资平台的负债率大幅提升。但为了维持地价,土地出让只能“有序释放”,因此重庆市政府性债务在2011-2012年迎来峰值。

  2011年,重庆完成固定资产投资7600亿元,占当年重庆GDP比例高达76%。2012年,国家审计署公布重庆的债务率高达92.8%,仅次于北京居全国第二,引发了外界对其债务可持续性的担忧。

  至2013年6月的重庆政府性债务中,融资平台公司所欠债务达到4469亿元,占比高达60%,而主要债务资金来源则是银行贷款,占比54.8%。

  重庆市社科院财政金融研究所所长邓涛向南方周末记者介绍,在债务压力下,两年前重庆市成立了财政局牵头的跨部门减债工作小组,提出每年10%的减债目标,重庆市本级及36个区县也制定了一系列的债务管理制度,包括依据风险程度将区县分为红色风险、橙色预警和绿色可控三类,建立区县债务风险预警约谈和考核问责机制。

  重庆各区县也出台严控政府债务的举措,如按照不低于上年度直接债务余额的3%(或当年财政收入的5%-10%)的比例建立偿债准备金,清理闲置资产,乡财县管等。比如南岸区规定落实“三个10%”:财政收入增长10%以上、偿债准备金提取10%、债务规模年均下降10%以上。

  前些年重庆有的区县仿照市本级的“八大投”,成立六七家融资平台“专门用来拿地”,近两年重庆对融资平台公司进行优化整合,要求9个主城区和6个区域性中心城市不得超过3家,其他区县不得超过2家,对资产难以变现且主要依靠财政偿债的融资平台,通过重组、合并、转型等予以清理。

  重庆市审计局数据显示,区县一级政府是重庆减债的主力军:截至2013年12月底,重庆市一类债务余额较2013年6月底减少504.7亿元,其中市本级减少89.9亿元,区县级减少414.8亿元。

  就重庆市具体的减债途径而言,邓涛认为有四种,一是对各类融资平台公司进行清理。二是在基础设施领域通过PPP引入社会资金,变化融资模式,实现债务去表化。三是通过土地运作减少债务。四是把不良资产打包处置,与银行谈判核销债务。其中,PPP和土地运作是主要的途径。

  资产转让高潮

  重庆市近两年通过上市公司股权转让、产权交易所挂牌等方式,大量出售或欲出售国有股权资产。

  2015年博鳌亚洲论坛关于地方债的分论坛上,当主持人问财政部长楼继伟,为何中央不会为地方债兜底时,楼回答说,“中国地方政府手里资产太多不会破产,当地方政府还不上债时,可出售资产还债。”坐在一旁的重庆市市长黄奇帆频频点头。

  南方周末记者爬梳各类公开信息,发现重庆市近两年通过上市公司股权转让、产权交易所挂牌等方式,大量出售或欲出售国有股权资产。

  如2013年10月,重庆国资委直属企业重庆国际信托控股的重庆路桥(600106),将其直接和间接持有的重庆路北房地产开发公司的全部股权以3.97亿元价格,转让给重庆晋愉地产集团和重庆玄鹏实业。

  2014年7月,重庆水务及其控股股东将所持有重庆信托26.04%的股权,作价24.8亿元转让给中国人寿全资子公司国寿投资。重庆水务是重庆市“八大投”之一。

  两个月后,西南证券(600369)发布停牌公告称,其控股股东渝富集团正在筹划转让所持有的公司6.8亿股股份,占公司总股本的24.09%,分析人士测算交易价格约为68.5亿元。此次转让吸引了生命人寿、上海绿地、新华联集团和重庆财信地产四家意向受让方。

  但3个月后,因交易条件没谈拢,渝富集团决定终止此次转让。有“重庆淡马锡”之称的渝富集团是重庆市政府旗下的资产管理公司。

  当年底,重庆渝开发(000514)股份有限公司发布公告称,其控股股东城投集团确定将其持有的1.1亿股渝开发股份(占总股本的13.04%)转让给中金丰德投资控股有限公司,交易对价约6.08亿元。中金丰德是一家总部位于北京的国有控股企业。

  但2015年3月,重庆市国资委突然叫停了这次股权转让,有分析认为,原因可能与交易价格相较于各方预期有“贱卖”之嫌有关。

  2015年1月,重庆港九股份有限公司(600279)公告称,其第二大股东重庆市万州港口(集团)有限责任公司通过上交所累计减持1465万股,占公司总股本的3.17%(约合2亿元)。重庆市万州港口(集团)是重庆市万州区一家地方国企。

  除了上市公司,非上市公司的国有股权则通过重庆联交所挂牌出售。

  公开信息显示,2014年上半年,重庆联交所的重庆市属国有资产交易额达68亿元,同比增长180%。去年下半年至今,乘着“混改”的东风,更大规模的国有产权,包括股权、房产、土地使用权、广告经营权等,在联交所密集挂牌。

  2014年7月,重庆市国资委宣布通过联合产权交易所公开挂牌转让42个企业国有股权项目,共涉及金额437亿元,主要包括机电集团转让十万吨电解铜项目国有股权,高速集团转让渝湘高速部分路段以及渝邻高速、渝涪高速、江合路、成渝高速(51%股权)共计约260亿元的国有股权,商投集团转让凌汤圆食品有限公司、重庆渝台信用担保有限公司等企业国有股权。

  此外,重庆近一年来还密集出让中小企业的国有股权。如秦巴山货批发物流市场有限公司51%的国有股权,重庆惠江机床铸造有限公司55%股权,重庆包黑子食品公司51%的股权、重庆飞宇国际旅行社有限公司100%股权、重庆风华电子技术发展有限责任公司100%的股权,都陆续在重庆联交所挂牌出让。

  值得一提的是,上述国有股权的转让不仅可为国有股股东带来可用于还债的收入,还可以实现其或有债务的剥离转让。比如上述重庆风华电子的股权转让一旦完成,其526万元的债务也随之转让。

  PPP:更高明的还债手段

  “我的理解就是一种置换,把原来用BT模式或发债做的项目,用PPP的模式置换成公共预算支出去做,通过这种置换去表一千亿债务是完全做得到的。”

  通过PPP(政府和社会资本合作模式)进行项目融资,是化解地方政府债务更为直接的途径。

  2014年10月,国务院发布“43号文”,卡住了过去地方政府通过城投公司等融资平台无节制举债的通道,这是去年以来PPP在各地一哄而上的重要原因。重庆在去年也掀起了一轮PPP热潮。

  2014年7月,重庆市国资委抛出33个存量PPP项目与社会资本“合资合作”,涉及金额695亿元。其中包括重庆能源集团酉阳县储备土地一级开发、黔江页岩气开发、电解铝产业合作、天府矿业公司总医院等。

  同时,重庆市还推出9个PPP新建项目,涉及金额980亿元。包括重钢集团高炉瓦斯综合利用项目,高速集团垫江至武隆等8条新建高速公路项目。

  次月,重庆市政府又与中铁建、香港铁路有限公司等企业现场签订2个合作备忘录、8个具体项目的PPP合作意向,总投资达1018亿元。包括高速公路、轨道交通、三条市郊铁路、两个垃圾焚烧发电厂等。

  黄奇帆在签约仪式上表示,高速公路、轨道交通等重大项目采用PPP模式,能保证重庆不会因为加快投资而增加政府性债务。

  周林军是当年重庆北部片区供水和唐家沱污水处理厂两个PPP项目的政府首席谈判代表,他告诉南方周末记者,PPP可以通过两种方式减少政府债务。

  一种是通过股权转让减少存量债务,比如已建成的项目可以向社会资本方出让项目股权,既获得收入又转移了相应的债务,最常见的是TOT。第二种是减少增量债务,即原来要靠政府举债搞的项目,通过PPP引入社会资本,或只需按绩效付费,压力远小于传统举债建设模式,最常见的是BOT。

  但周林军认为,20-30年之后,政府还要回收项目,“所以本质上PPP也是一种长期债务,它只是改变了债务的结构,是一种更高明的还债手段”。

  正在为重庆某土地一级开发PPP项目提供咨询的北京国兴众合咨询事务所执行合伙人李尚静告诉南方周末记者,用PPP减债在业内又被称为一种“去表业务”,即把原来政府的资产负债表中右边要列支的一般或专项债务,通过做成PPP,变成政府损益表里的一般公共开支等预算支出,“这样政府达到了去杠杆的目的,还款压力也比BT模式小很多”。

  “重庆减债一千亿,我的理解就是一种置换,把原来用BT模式或发债做的项目,用PPP的模式置换成公共预算支出去做,通过这种置换去表一千亿债务是完全做得到的。”李尚静说。

  “PPP虽然有减债的效果,但不是其推行的唯一目的。更重要的是通过PPP转变政府管理方式,充分激发出社会资本的融资、建造、运营潜力。”重庆当地一位专门研究PPP的学者说,“我们担心很多PPP项目一哄而上,有的是假PPP真BT项目,只不过延长了还款期限,是挂羊头卖狗肉。”

  更需要警惕的,是地方政府以PPP为名行借贷之实,业内人士称之为“明股实债”,这种情形下,PPP将沦为帮助地方政府债务去表的一种工具而失去其本义。

  北京华夏道和国际投资管理公司执行总裁蔡剑晖对南方周末记者说,地方政府如果单纯为了降低负债率,完全有办法将债务出表,资金杠杆率可放大5-10倍。比如政府把一个项目以TOT模式转让给一个项目公司,它的股东是一个基金(实际是债权基金),项目再向金融机构抵押融资,如果政府与对方签订了基于固定收益的确认回购的抽屉协议,则最终风险全由政府承担,并非风险共担的PPP。

  “如果其间再加入资产证券化、基于未来现金流的金融衍生品,其杠杆率会更高。”蔡剑晖说,区分真假PPP,要看它签订合同的具体内容,“比如看回购期限是多长,如果只有3-5年,肯定是假的,真正的TOT、PPP很少低于15年”。

  名词解释

  PPP(政府与社会合作模式)

  是指政府与社会资本之间为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

  BT(建造、移交)

  社会资本与政府方签约,设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设,并在完工后即交付给政府。

  BOT(建造、运营、移交)

  社会资本被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营,期满后,转交给公共部门。

  TOT(移交、经营、移交)

  公共部门将建设好的项目的一定期限的产权和经营权,有偿转让给投资人,由其进行运营管理,合约期满之后再交回给公共部门。

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